Αρθρογραφια |
Ευρώπη & Κοσμος

50 Χρόνια Δημοκρατίας | Η Εξωτερική Πολιτική της Μεταπολίτευσης: Επιτεύγματα και Λάθη

Μια αποτίμηση των σημαντικών αλλαγών και εξελίξεων στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής μετά τη δημοκρατική μετάβαση του 1974.

| Ιούλιος 2024

Ηπερίοδος της Μεταπολίτευσης άλλαξε την Ελλάδα. Μέσα σε αυτά τα 50 χρόνια, η χώρα αποκατέστησε ομαλά και γρήγορα τη δημοκρατία της, έγινε μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης, "έχτισε" νέους θεσμούς στην υγεία και στην παιδεία, υποδέχθηκε μετανάστες και έζησε δύο μεγάλες διαδοχικές κρίσεις, στην οικονομία και στην υγεία. 

Με αφορμή την επέτειο αυτής της ηχηρής αλλαγής σελίδας τον φετινό Ιούλιο, η διαΝΕΟσις συμμετέχει στον εν εξελίξει, ζωντανό δημόσιο διάλογο για την αποτίμηση της περιόδου με την έκδοση ενός συλλογικού τόμου, ο οποίος προγραμματίζεται να κυκλοφορήσει το φθινόπωρο του 2024. Η έκδοση θα σχολιάζει τα επιτεύγματα και τις αποτυχίες της χώρας με σκοπό τόσο να προκαλέσει τον στοχασμό και τον διάλογο όσο και να αναδείξει τις προκλήσεις του μέλλοντος.

Μια πρόγευση του τόμου αυτού δίνουμε με το ακόλουθο κείμενο του Π. Κ. Ιωακειμίδη, ομότιμου καθηγητή του ΕΚΠΑ και πρ. Πρεσβευτή - Συμβούλου του ΥΠΕΞ. Θέμα του "η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης".

Η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης (1974-2024)1 υπήρξε συνολικά σταθερή, αποτελεσματική, αποδοτική, σε σημαντικό βαθμό συναινετική, ευθυγραμμισμένη με τις δυτικές αξίες. Ιδιαίτερα μετά την πρώτη δεκαπενταετία, από το 1990 και μετά, όταν το ΠΑΣΟΚ αποδέχτηκε την απροϋπόθετη συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) καθώς και τον στόχο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης για μια "ολοένα στενότερη ένωση" ομοσπονδιακής λογικής, ταυτόχρονα με τις άλλες κύριες κατευθύνσεις της εξωτερικής πολιτικής της χώρας. Έτσι, με την εξαίρεση του ΚΚΕ, ορισμένων ακροδεξιών βραχύβιων κομματικών μορφωμάτων, καθώς και θυλάκων εξαιρετισμού που απορρίπτουν την ευθυγράμμιση με τη Δύση,2 ο κεντρικός προσανατολισμός και το περιεχόμενο της εξωτερικής πολιτικής δεν αμφισβητούνται και ως εκ τούτου, δεν αποτελούν και μείζον θέμα της εκλογικής αντιπαράθεσης, όπως συνέβαινε στο παρελθόν, πριν από το 1974.

Είναι η πρώτη φορά στην ιστορία του νεοελληνικού κράτους που η Ελλάδα ασκεί εξωτερική πολιτική μεγιστοποίησης συμφερόντων και αξιών (διεθνούς δικαίου, προστασίας εθνικής κυριαρχίας κλπ.) με σταθερότητα προσανατολισμού και στόχων. Σημαντικό μέρος των στόχων αυτών υλοποιήθηκε.3

Η συμμετοχή στην ΕΕ και η σταθερότητα προσανατολισμού κατέστησαν την Ελλάδα από χώρα-παρία το 1974 σε επιδραστική χώρα "σταθεροποιητικής λογικής" στο περιφερειακό και ευρύτερο διεθνές σύστημα σήμερα. Η επίλυση του προβλήματος της ονομασίας της γειτονικής χώρας (ΠΔΓΜ, Β. Μακεδονία), έστω και με μια αρχιτεκτονικά ατελή συμφωνία (Συμφωνία Πρεσπών, 2018), ενίσχυσε τον περιφερειακό σταθεροποιητικό ρόλο της.

Η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης υπήρξε συνολικά σταθερή, αποτελεσματική, αποδοτική, σε σημαντικό βαθμό συναινετική.

Έτσι, η Ελλάδα, ως ώριμη δημοκρατία με εύρωστη οικονομία, εμπεδωμένη στους ευρωατλαντικούς θεσμούς (ΝΑΤΟ, ΕΕ κλπ.), ισχυρή εταιρική σχέση ασφαλείας με τις ΗΠΑ και ευρύτερο δίκτυο σχέσεων με άλλες χώρες (Κίνα, Ινδία, Ιαπωνία, Ισραήλ, χώρες του Κόλπου κ.ά.), ισχυρή ναυτιλία και διασπορά παγκοσμίως έχει τις θεσμικές και πολιτικές προϋποθέσεις να ασκήσει το σταθεροποιητικό της ρόλο και την επιρροή της, παρά τα διμερή προβλήματα και τις γενικότερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει (σχέσεις με Τουρκία, αστάθεια περιβάλλοντος κλπ.).

Παράλληλα, με τη συμμετοχή της στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απέκτησε προϋποθέσεις και το θεσμικό πλαίσιο αποτελεσματικότερης προβολής σκληρής και ήπιας ισχύος σε παγκόσμια κλίμακα ως "γεωστρατηγική χώρα". Ενώ με τη φιλο-ενοποιητική ευρωπαϊκή της πολιτική συμβάλλει και στην εμβάθυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (παρά τις κάποιες επιφυλάξεις της σε επιμέρους θέματα).

Αναμφισβήτητα τα δύο μείζονος σημασίας επιτεύγματα της εξωτερικής πολιτικής της Μεταπολίτευσης, με πολλαπλές ευεργετικές συνέπειες, υπήρξαν: (α) η ένταξη της χώρας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα/Ευρωπαϊκή Ένωση(ΕΕ), και (β) η καθοριστική συμβολή της για την ένταξη της Κύπρου στην ΕΕ.

Η ένταξη της Ελλάδας στην ΕΕ4

Η ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ), μετέπειτα Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), το 1981, ως το μείζον επίτευγμα της εξωτερικής πολιτικής της Μεταπολίτευσης, οφείλεται εν πολλοίς στην προσπάθεια και επιμονή του Κωνσταντίνου Καραμανλή. Ο τελευταίος, ως πρωθυπουργός της χώρας μετά την κατάρρευση της δικτατορίας (Ιούλιος 1974), υπέβαλε το 1975 την αίτηση για την ένταξη της χώρας στην τότε ΕΟΚ.5 Με την ένταξή της στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα η Ελλάδα απέβλεπε να απαντήσει πρωτίστως στο διαχρονικό ερώτημα του "πού ανήκει, στη Δύση ή στην Ανατολή" με στέρεο, θεσμικό τρόπο. Το ερώτημα αυτό συνόδευε το ελληνικό κράτος από τη γέννησή του παρά τις ισχυρές φιλοευρωπαϊκές και φιλοδυτικές του τάσεις.

Απέβλεπε επίσης: (α) στην ενίσχυση των δημοκρατικών θεσμών και διαδικασιών – την εδραίωση (consolidation) της δημοκρατίας μετά την επτάχρονη στρατιωτική δικτατορία (1967 - 1974). Η συμμετοχή στην Κοινότητα θεωρήθηκε ως συντελεστής που θα μπορούσε να συμβάλει –όπως και συνέβαλε– προς την κατεύθυνση αυτή.6 (β) Στην ελαχιστοποίηση ή και ακύρωση της ασυμμετρικής εξάρτησης (dependence) της χώρας από τις Ην. Πολιτείες (ΗΠΑ), η οποία είχε διαμορφωθεί από το 1947 (Δόγμα Τρούμαν). Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής δεν ήθελε να διακόψει τις σχέσεις με τις ΗΠΑ, αλλά να μειώσει την εξάρτηση χωρίς όμως να επηρεασθεί αρνητικά η εξωτερική ασφάλεια της χώρας – όθεν η επιλογή της συμμετοχής στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Και (γ) στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη και τον εκσυγχρονισμό της χώρας, μέσω της συμμετοχής στη μεγάλη ευρωπαϊκή αγορά και στους πόρους που θα αντλούσε από τον κοινοτικό προϋπολογισμό.

Ωστόσο, ως μέλος της Ένωσης η Ελλάδα ξεκίνησε τη διαδρομή της με ορισμένες εσφαλμένες προσλήψεις και λάθη, ενώ στη συνέχεια καλλιέργησε ορισμένους μύθους που δεν επέτρεψαν τη γρήγορη και ομαλή προσαρμογή της στις απαιτήσεις της ενοποίησης.7 Γενικά, όμως, η επιλογή της ένταξης με τις πολιτικές, οικονομικές και γεωπολιτικές πτυχές και διαστάσεις της 43 χρόνια μετά εμφανίζονται να έχουν δικαιωθεί σε υψηλό βαθμό παρά τα περιοδικά προβλήματα και τις κρίσεις (κυρίως κατά την περίοδο 2010-2018). Δεν θα είχαν όμως, ίσως, δικαιωθεί εάν η Ελλάδα ως μέλος της Ένωσης – όπως είχε μετεξελιχθεί η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα – δεν είχε επιδιώξει και πετύχει να ενταχθεί το 2000 στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ).8

Η ένταξη στην ΟΝΕ με την υιοθέτηση του ενιαίου νομίσματος -ευρώ (2002) οφείλεται στην επιμονή και το όραμα του Κ. Σημίτη, ο οποίος το 1998 ως πρωθυπουργός υπέβαλε και τη σχετική αίτηση. Με την εφαρμογή ενός προγράμματος σύγκλισης, εκπλήρωσης των σχετικών όρων ("όροι του Μάαστριχτ"), η Ελλάδα έγινε το 12ο μέλος της ΟΝΕ τον Ιούνιο 2000.9 Η συμμετοχή στην ΟΝΕ σήμαινε πρώτα απ' όλα την ένταξη της χώρας στον εσωτερικό πυρήνα-κέντρο λήψης αποφάσεων της Ένωσης ως ισότιμο κράτος μέλος. Eπίσης: (α) Σήμαινε την ένταξη της χώρας σ' ένα σταθερό οικονομικό σύστημα που θα μπορούσε να διασφαλίσει νομισματική και δημοσιονομική σταθερότητα. Αυτό βέβαια προϋπέθετε ότι η χώρα θα προωθούσε τις αναγκαίες μεταρρυθμίσεις και προσαρμογές, κάτι που, δυστυχώς, δεν έκανε, με αποτέλεσμα η χώρα να καταλήξει στη δεινή οικονομική κρίση (ελλειμμάτων, χρέους, ανταγωνιστικότητας κ.ά.) το 2010. (β) Η ένταξη στην ΟΝΕ λειτούργησε όμως και ως δομική "επένδυση ασφάλειας" για τη χώρα, καθώς η Ελλάδα συμμετέχει πλέον στον ίδιο ενιαίο νομισματικό χώρο με τις ισχυρές χώρες της Ευρώπης (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία κ.ά.).

Ως μέλος της Ένωσης η Ελλάδα ξεκίνησε τη διαδρομή της με ορισμένες εσφαλμένες προσλήψεις και λάθη.

Όπως παρατηρεί ο Σωτήρης Γεωργανάς, σε περίπτωση ενδεχόμενης ελληνοτουρκικής σύγκρουσης: "Με την πρώτη κανονιά στο Αιγαίο, θα βλέπαμε νέα επίθεση στην τουρκική λίρα [...]. Με συνεχιζόμενη σύγκρουση, η λίρα θα έπεφτε, ο πληθωρισμός θα ανέβαινε, η Τουρκία θα εξαντλούσε τα συναλλαγματικά διαθέσιμά της και θα γινόταν όλο δυσκολότερο να αγοράσει ξένα προϊόντα, συμπεριλαμβανομένων και όπλων. Η Ελλάδα από την άλλη, όσο παραμένει μέλος της Ευρωζώνης (προνόμιο που διατηρήσαμε με αίμα), δεν θα είχε σχεδόν καμία νομισματική επίπτωση! [...]". Η ένταξη επομένως στην ΟΝΕ ολοκλήρωσε το εγχείρημα της "συμμετοχής της χώρας στην Ευρώπη".10

Ως πρόσθετο στοιχείο ολοκλήρωσης της συμμετοχής της Ελλάδας, με σημαντικές ευεργετικές συνέπειες για την ασφάλεια της χώρας, θα πρέπει να θεωρηθεί επίσης η ενσωμάτωση της ρήτρας αμοιβαία συνδρομής (mutual assistance clause) στη Συνθήκη της Λισαβόνας (άρθρο 42.7).11 Η συγκεκριμένη ρήτρα ορίζει ότι: "Σε περίπτωση κατά την οποία κράτος-μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση στο έδαφός του, τα άλλα κράτη-μέλη οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών".

Η ένταξη της Κύπρου στην ΕΕ12

Η ένταξη της Κύπρου στην Ευρωπαϊκή Ένωση το 2004 υπήρξε το δεύτερο μείζον επίτευγμα της εξωτερικής/ευρωπαϊκής πολιτικής της Μεταπολίτευσης με ευρύτερη γεωπολιτική σημασία. Η Κύπρος δεν θα είχε ενταχθεί στην ΕΕ χωρίς τη συμβολή, τον ρόλο και τις "στρατηγικές διασυνδέσεις" που η Ελλάδα, ως μέλος της ΕΕ, επιχείρησε στην περίοδο 1995-2003. Αλλά και η αρχική σύλληψη της ιδέας για την ένταξη της Κύπρου προήλθε από την Ελλάδα. Το πρώτο σημείωμα για την ένταξη της Κύπρου συντάχθηκε το 1986 στο ελληνικό υπουργείο Εξωτερικών. Έθετε ως στρατηγικό στόχο την επιδίωξη της ένταξης της Κύπρου στην Ένωση με ή χωρίς την προηγούμενη επίλυση του πολιτικού προβλήματος ("κυπριακού προβλήματος").

Την ιδέα αυτή υιοθέτησαν ως επίσημη πολιτική ο τότε ειδικός γραμματέας του ΥΠΕΞ Γιάννος Κρανιδιώτης (Κύπριος στην καταγωγή) και ο αναπληρωτής υπουργός Θεόδωρος Πάγκαλος. Όταν η πρόταση αυτή παρουσιάστηκε στη Λευκωσία (Σεπτέμβριος 1986), η πολιτική τάξη της χώρας εμφανίστηκε αρνητική στον στόχο της ένταξης με το επιχείρημα ότι "κάτι τέτοιο θα απομάκρυνε την Κύπρο από το Κίνημα των Αδεσμεύτων".13 Μετά από ισχυρές πιέσεις της Αθήνας, η Κύπρος υπέβαλε τελικά αίτηση για ένταξη τον Ιούλιο του 1990 (πρόεδρος Γιώργος Βασιλείου).

Η Κύπρος δεν θα είχε ενταχθεί στην ΕΕ χωρίς τη συμβολή, τον ρόλο και τις "στρατηγικές διασυνδέσεις" που η Ελλάδα, ως μέλος της ΕΕ, επιχείρησε στην περίοδο 1995-2003.

Τελικά, η ένταξη επετεύχθη χάρις σε δύο καίριες διασυνδέσεις που έκανε η ελληνική κυβέρνηση στο πλαίσιο της Ένωσης: (α) με την εγκαθίδρυση το 1995 της τελωνειακής ένωσης ΕΕ – Τουρκίας για την έναρξη των ενταξιακών διαπραγματεύσεων το 1998 μαζί με τις άλλες υποψήφιες για ένταξη χώρες, κυρίως από την Αν. Ευρώπη, και (β) τη διασύνδεση μεταξύ της ανακήρυξης της Τουρκίας ως υποψήφιας (candidate) για ένταξη χώρας και της ένταξης της Κύπρου "χωρίς η επίλυση του κυπριακού προβλήματος να αποτελεί προϋπόθεση". Σχεδόν το σύνολο των κρατών-μελών της Ένωσης έθεταν ως προϋπόθεση την προηγούμενη επίλυση του πολιτικού προβλήματος για την προσχώρηση της Κύπρου στην ΕΕ. Η διασύνδεση αυτή –που επετεύχθη στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι (Δεκέμβριος 1999 - κυβέρνηση Κ. Σημίτη)– επέτρεψε τελικά την ένταξη της Κύπρου την 1η Μαΐου 2004.

Η ένταξη της Κύπρου στην Ένωση σχεδιάστηκε ως "πράξη-καταλύτης" για την επίλυση του κυπριακού προβλήματος και συντελεστής για την ενίσχυση της ασφάλειας της νήσου. Παρά ταύτα, η πολιτική τάξη της Δημοκρατίας της Κύπρου απέτυχε να αξιοποιήσει δημιουργικά την ένταξη για την επίλυση του προβλήματος, και με ευθύνες των ελληνικών κυβερνήσεων, ιδιαίτερα της περιόδου 2004-2017. Πρόκειται για μείζον στρατηγικό λάθος της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής (βλ. παρακάτω).

Στα επιτεύγματα της μεταπολιτευτικής εξωτερικής πολιτικής θα πρέπει επίσης να καταγραφούν: (α) το άνοιγμα της διαδικασίας για την ένταξη των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Σύνοδος Κορυφής, Θεσσαλονίκη 2003), (β) η αναβάθμιση σε "στρατηγικό επίπεδο" της σχέσης της χώρας με τις ΗΠΑ, (γ) η βελτίωση των σχέσεων της Ελλάδας με την Κίνα και το Ισραήλ, και η επέκταση της επιρροής της στις χώρες του Κόλπου και στην Αφρική, και (δ) η ενίσχυση του ρόλου της χώρας ως "ενεργειακού κόμβου".

Εξευρωπαϊσμός/εκσυγχρονισμός της εξωτερικής πολιτικής14

Από τις σημαντικότερες συνέπειες της συμμετοχής της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και ειδικότερα στην Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ) αρχικά (1981-1993), και στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) στη συνέχεια, υπήρξε ο εκσυγχρονισμός, ο εξευρωπαϊσμός της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής, αν και με ορισμένους περιορισμούς. Για σημαντικό χρονικό διάστημα, μέχρι τουλάχιστον το 1996 και την άνοδο της κυβέρνησης Κώστα Σημίτη στην εξουσία, η Ελλάδα εθεωρείτο ως ένας "άβολος εταίρος" στην Ένωση, ειδικότερα στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής. Αναλυτής παρατηρούσε σχετικά: "[…] γίνεται γενικώς παραδεκτό ότι η προσχώρηση της Ελλάδας στην Κοινότητα κατέστησε τη λήψη των αποφάσεων περισσότερο δύσκολη, καθώς οι Έλληνες επιμένουν στις εθνικές τους θέσεις εις βάρος της κοινοτικής αλληλεγγύης […]".15

Πράγματι, η Ελλάδα ασκούσε συχνά και καταχρηστικά το δικαίωμα του βέτο στο πλαίσιο της ΕΠΣ/ΚΕΠΠΑ, εμποδίζοντας έτσι τη λήψη αποφάσεων στην Ένωση. Από το 1996 όμως και μετά η Ελλάδα προσαρμόστηκε σταδιακά στη "λογική της ενοποίησης" σε σημείο μάλιστα που υποστήριξε (στην Ευρωπαϊκή Συνέλευση το 2002) τη θέσπιση της ειδικής πλειοψηφίας για τη λήψη αποφάσεων στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.

Η ελληνική εξωτερική πολιτική ωστόσο υπέστη σημαντικές αλλαγές ως αποτέλεσμα της συμμετοχής της χώρας στην Ένωση προς την κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού-εξευρωπαϊσμού. Οι σημαντικότερες συνοψίζονται ως εξής:

(i) Διεύρυνση του πεδίου (ατζέντας) της εξωτερικής πολιτικής. Μέχρι τη συμμετοχή στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα/Ένωση το περιεχόμενο της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής είχε εστιασθεί σε περιορισμένο αριθμό θεμάτων – κυρίως στα λεγόμενα "εθνικά θέματα" (ελληνοτουρκικές σχέσεις, Κυπριακό, ρόλος της Ελλάδας στο ΝΑΤΟ). Όπως προσφυώς είχε διατυπωθεί, "η Ελλάδα δεν είχε εξωτερική πολιτική. Είχε εθνικά θέματα".16 Παράλληλα, για μεγάλο χρονικό διάστημα η κυριαρχία των προσωπικοτήτων στη χάραξή της ήταν πανίσχυρη.17

Με την προσχώρησή της στην Ένωση, η ελληνική εξωτερική πολιτική εξευρωπαΐζεται τόσο ως προς το περιεχόμενο (τους στόχους) της, όσο και ως προς τα μέσα και μεθόδους άσκησής της. Η ατζέντα της εξωτερικής πολιτικής διευρύνθηκε θεαματικά, καθώς με τη συμμετοχή της στην ΕΠΣ/ΚΕΠΠΑ η Ελλάδα έπρεπε να διαμορφώσει θέσεις για όλα τα περιφερειακά και παγκόσμια θέματα. Έτσι η εξωτερική πολιτική της χώρας διεύρυνε την ατζέντα της σ' όλα τα πλανητικά ζητήματα (από τις σχέσεις Ανατολής - Δύσης μέχρι τις συγκρούσεις σε Αφρική, Λ. Αμερική κ.ά.), αλλά και σε τομεακά θέματα, όπως αυτά της πολιτιστικής διπλωματίας, της ενέργειας, του περιβάλλοντος κ.ά. Με τη συμμετοχή της, δηλαδή, στην ΕΕ η Ελλάδα απέκτησε ολοκληρωμένη εξωτερική πολιτική.   

(ii) Προσαρμογή της κουλτούρας του ΥΠΕΞ. Η συμμετοχή στην Ένωση οδήγησε σταδιακά στην άσκηση ορθολογικότερης εξωτερικής πολιτικής με την αποδοχή πρώτα απ’ όλα της έννοιας των συμβιβασμών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Χωρίς συμβιβασμούς δεν υπάρχουν, ως γνωστόν, αποτελέσματα και πολιτικές στο πλαίσιο της ΕΕ. Η ελληνική πολιτική κουλτούρα δεν ήταν γενικώς "ανοιχτή" στην έννοια των συμβιβασμών, πολύ περισσότερο στα θέματα εξωτερικής πολιτικής. Θεωρούσε τους συμβιβασμούς ως περίπου "ανάθεμα", αν όχι προδοσία, σε ορισμένες περιπτώσεις. Η συμμετοχή στην Ένωση οδήγησε σταδιακά σε προσαρμογές προς την κατεύθυνση της αποδοχής της αναγκαιότητας των συμβιβασμών για την επίλυση προβλημάτων. Ταυτόχρονα όμως "πέρασε" στην κουλτούρα του ΥΠΕΞ εντονότερα και αυτή καθαυτή η λογική της επίλυσης των προβλημάτων. Βεβαίως, οι προσαρμογές αυτές έγιναν αναπόφευκτα με ορισμένους περιορισμούς, καθώς ισχυρά στοιχεία ανορθολογικού εθνικισμού εξακολουθούν να επιβιώνουν.  

(iii) Εκσυγχρονισμός διάρθρωσης ΥΠΕΞ. Ως αποτέλεσμα των παραπάνω μεταρρυθμίσεων, άλλαξε επίσης ριζικά και η διάρθρωση του υπουργείου Εξωτερικών. Νέες διευθύνσεις δημιουργήθηκαν, όπως η Γενική Διεύθυνση Ευρωπαϊκών Υποθέσεων, η θέση του Πολιτικού Διευθυντή, ο νέος κλάδος των διπλωματικών εμπειρογνωμόνων, το Συμβούλιο Εξωτερικής Πολιτικής κλπ. Ταυτόχρονα, το ΥΠΕΞ συνδέθηκε με το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών με όλα τα υπουργεία Εξωτερικών των κρατών-μελών της Ένωσης σε μια άτυπη διαδικασία επικοινωνιακής ολοκλήρωσης. Η θέσπιση νέων δομών και διαδικασιών στο ΥΠΕΞ ελαχιστοποίησε την κυριαρχία των προσώπων στη διαμόρφωση και άσκηση της εξωτερικής πολιτικής, κυριαρχία που υπήρξε χαρακτηριστικό γνώρισμα στην ελληνική περίπτωση.

Ωστόσο, παρά τον εξευρωπαϊσμό, παραμένει στο υπόβαθρο η ιδεολογική αντιπαράθεση ανάμεσα σε ένα ρεύμα, σύμφωνα με το οποίο η εξωτερική πολιτική οφείλει να στοχεύει στη μεγιστοποίηση του εθνικού συμφέροντος με την ειρηνική, συμβιβαστική επίλυση των προβλημάτων (μέσω του διεθνούς δικαίου – ορθολογική προσέγγιση), και στην τάση που επιδιώκει την ανάδειξη της Ελλάδας σε ισχυρή (αποτρεπτική) δύναμη ικανή να επιβάλει στον χρόνο τελικά την αδιαπραγμάτευτη άποψή της έστω και στην πλέον μαξιμαλιστική της εκδοχή (εθνικιστική προσέγγιση).

Από την άλλη μεριά, εξακολουθεί να υπάρχει η ανάγκη για βαθύτερη ενσυναίσθηση στην κουλτούρα της εξωτερικής πολιτικής, με την ικανότητα της μίας πλευράς "να μπαίνει στα παπούτσια της άλλης" και να διαβάζει "τις αλήθειες της".

Οι χαμένες ευκαιρίες της εξωτερικής πολιτικής

Παρά τη συνολικά αποτελεσματική απόδοσή της, η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης καταγράφει ορισμένα τραυματικά στρατηγικά λάθη – χαμένες ευκαιρίες. Δύο από τα σημαντικότερα εξ αυτών είναι: (α) η αποτυχία επίλυσης της ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης όταν οι συνθήκες το επέτρεπαν στην ελληνική πλευρά, και (β) η (μη) επίλυση του Κυπριακού με μέρος της ευθύνης επίσης στην ελληνική πλευρά. Ως αποτέλεσμα, τα δύο αυτά μείζονος σημασίας θέματα εξακολουθούν να κατέχουν και σήμερα την κυρίαρχη θέση στην ατζέντα της εξωτερικής πολιτικής. Οι χαμένες ευκαιρίες μη επίλυσης και των δύο θεμάτων οφείλονται εν πολλοίς στην επικράτηση της εθνικιστικής προσέγγισης. Βεβαίως, για τη μη επίλυση και των δύο θεμάτων διαχρονικές προπατορικές ευθύνες φέρει η Τουρκία.

Η μη επίλυση της ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης

Οι ελληνοτουρκικές σχέσεις,18 οι οποίες μετά τη σύναψη της Συνθήκης της Λωζάνης (1923) και παρά τις εντάσεις που προκάλεσε η εμφάνιση του κυπριακού προβλήματος (1955), διατηρήθηκαν σε "ελεγχόμενη κατάσταση φιλίας και συνεργασίας", το 1973 πέρασαν σε "κατάσταση ανοιχτής αντιπαράθεσης – κρίσης", κυρίως εξαιτίας των ερευνών για την ανακάλυψη πετρελαίου που σχεδίασε η Τουρκία σε δυνητική ελληνική υφαλοκρηπίδα στο Αιγαίο. Το 1974 η κρίση επιδεινώθηκε μετά την τουρκική εισβολή και κατοχή της Βόρειας Κύπρου (37% του εδάφους της νήσου).

Μοναδική ωστόσο διαφορά τότε μεταξύ των δύο χωρών ήταν η οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας στο Αιγαίο με σαφώς αποκλίνουσες θέσεις εκατέρωθεν. Στην πεντηκονταετή όμως περίοδο που διέρρευσε, ο κατάλογος των προβλημάτων/διαφορών έχει διευρυνθεί σημαντικά κυρίως από πλευράς Τουρκίας. Η τελευταία έχει εγείρει σειρά θεμάτων ή αξιώσεων – διεκδικήσεων (αποστρατιωτικοποίηση νησιών, γκρίζες ζώνες, "Γαλάζια Πατρίδα", τουρκολυβικό μνημόνιο οριοθέτησης κ.ά.). Για την Ελλάδα οι θέσεις – αξιώσεις αυτές συνθέτουν τον "τουρκικό αναθεωρητισμό" για το καθεστώς του Αιγαίου. Βεβαίως, από την πλευρά της, η Τουρκία θεωρεί τις ελληνικές θέσεις για επέκταση των χωρικών υδάτων από 6 στα 12 ν.μ. (όπως διαλαμβάνει η Σύμβαση για το Δίκαιο της Θάλασσας – UNCLOS) και την άποψη ότι όλα τα νησιά έχουν πλήρη υφαλοκρηπίδα/ΑΟΖ (πλήρη επήρεια, full effect) ως ελληνικό αναθεωρητισμό.19

Είτε έτσι είτε αλλιώς, σήμερα ο κατάλογος των αμιγώς ελληνοτουρκικών διαφορών αλλά και των συναφών θεμάτων αριθμεί πάνω από δέκα ζητήματα. Η ελληνική πλευρά δέχεται παρά ταύτα ότι υπάρχει μόνο μία ελληνοτουρκική διαφορά, αυτή δηλαδή της οριοθέτησης θαλάσσιων ζωνών (υφαλοκρηπίδας και Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης – ΑΟΖ). Τα θέματα αυτά έφεραν την Ελλάδα και την Τουρκία στο χείλος της πολεμικής αντιπαράθεσης τουλάχιστον τέσσερις φορές στην πεντηκονταετή περίοδο (1976, 1987, 1996, 2020).

Η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης έλυσε θεσμικά το κεντρικό πρόβλημα του εξωτερικού προσανατολισμού της χώρας.

Τη δεκαετία του 1970 (1975-1981), κυρίως με πρωτοβουλίες του πρωθυπουργού Κωνσταντίνου Καραμανλή, έγιναν σοβαρές προσπάθειες για την επίλυση των προβλημάτων (είτε μέσω διαπραγμάτευσης είτε με παραπομπή στο Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης – ΔΔΧ), χωρίς όμως αποτέλεσμα, κυρίως λόγω της αδιαλλαξίας της Τουρκίας. Τη δεκαετία του 1980 η κυβέρνηση ΠΑΣΟΚ υπό τον Α.Γ. Παπανδρέου απέφυγε για σημαντικό χρονικό διάστημα κάθε διάλογο με την Τουρκία πέρα από το θέμα της υφαλοκρηπίδας. Ωστόσο μετά την κρίση του 1987 οι δύο χώρες μπόρεσαν να συμφωνήσουν σε ένα κείμενο (μνημόνιο) μέτρων εμπιστοσύνης (μνημόνιο Παπούλια – Γιλμάζ), που ισχύει μέχρι σήμερα.

Το 1999 σημειώθηκε ωστόσο η μεγάλη αναδιατύπωση πολιτικής από την Ελλάδα απέναντι στην Τουρκία. Η κυβέρνηση Κ. Σημίτη υπό το φως και της εμπειρίας της κρίσης των Ιμίων (1996) εκτίμησε ότι υπό προϋποθέσεις η ένταξη της Τουρκίας στην ΕΕ (για την οποία είχε υποβάλει σχετική αίτηση το 1987) θα ήταν επωφελής για την Ελλάδα. Έτσι, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι (Δεκέμβριος 1999) συγκατατέθηκε στην ανακήρυξή της σε "υποψήφια χώρα" (candidate country), με δύο όμως κεντρικές προϋποθέσεις (που έγιναν αποδεκτές): (α) την ένταξη της Κύπρου στην ΕΕ έστω και χωρίς την προηγούμενη επίλυση του κυπριακού προβλήματος, και (β) την επίλυση από τις υποψήφιες για ένταξη χώρες όλων των συνοριακών διαφορών και άλλων συναφών θεμάτων ή παραπομπή τους στο ΔΔΧ το αργότερο μέχρι το τέλος του 2004.

Με βάση τις θέσεις αυτές εγκαινιάσθηκαν το 2002 οι "διερευνητικές συνομιλίες" μεταξύ Ελλάδας και Τουρκίας, οι οποίες μετά από δύο χρόνια περίπου, τον Μάρτιο του 2004, έδειξαν ότι "υπήρχαν δυνατότητες για συμφωνία σε κεντρικά ζητήματα των ελληνοτουρκικών διαφορών ή εναλλακτικώς παραπομπή τους στο Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης (ΔΔΧ)". Ο Κ. Σημίτης συνοψίζει ως εξής το αποτέλεσμα αυτό: "Τη στιγμή της κυβερνητικής αλλαγής, τον Μάρτιο του 2004, θα μπορούσε να πει κανείς με βεβαιότητα ότι εκτός από το καλό κλίμα που επικρατούσε στις διερευνητικές επαφές και με την εκφρασμένη και ορατή βούληση των μερών να ξεπεραστούν ορισμένα δισεπίλυτα προβλήματα, ήταν ζήτημα χρόνου, ίσως λίγων μηνών, η ευδόκιμη κατάληξη, στη βάση της αμοιβαίας συναίνεσης, με κερδισμένες και τις δύο πλευρές. Ας μη γελιόμαστε όμως. Η ωρίμανση των διερευνητικών επαφών, η εύλογη αναμονή να δώσουν αποτελέσματα μέχρι τα τέλη του 2004 οφειλόταν στη δαμόκλειο σπάθη των αποφάσεων του Ελσίνκι που, όσο πλησίαζε ο χρονικός ορίζοντας του Δεκεμβρίου του 2004, αποκτούσε ακόμα μεγαλύτερη σημασία δεδομένης της αντίδρασης πολλών εταίρων στην Ένωση να μη συναινέσουν για την ένταξη της Τουρκίας".20

Ωστόσο, με την άνοδο στην εξουσία της Νέας Δημοκρατίας (ΝΔ) τον Μάρτιο του 2004 (πρωθυπουργός ο Κώστας Καραμανλής, υπουργός Εξωτερικών ο Πέτρος Μολυβιάτης), οι ρυθμίσεις/δεσμεύσεις του "Ελσίνκι" για την επίλυση των συνοριακών (ελληνοτουρκικών) διαφορών εγκαταλείφθηκαν. Όπως επίσης παρατηρεί ο Κ. Σημίτης:21 "Ο κ. Καραμανλής ολοκλήρωσε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 16-17 Δεκεμβρίου 2004 την εγκατάλειψη της στρατηγικής του Ελσίνκι [...]. Έτσι ματαιώθηκε η ολοκλήρωση μιας στρατηγικής που εποικοδομητικά αλλά και ρεαλιστικά πίεζε να κλείσει η τελευταία μεγάλη εθνική εκκρεμότητα με την Τουρκία που τόσο μας έχει στοιχίσει επί δεκαετίες".22

Αυτό εκτιμάται ως σημαντικό λάθος στην εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης, καθώς χάθηκε η ευκαιρία για την οριστική (πιθανότατα) επίλυση της ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης με ευθύνη της ελληνικής πλευράς.

Στο διάστημα 2004-2023 οι ελληνοτουρκικές σχέσεις διακυμάνθηκαν μεταξύ περιόδων ηρεμίας, έντασης και συγκρουσιακής ακρότητας (καλοκαίρι 2020) με τον πρόεδρο Ταγίπ Ερντογάν να οξύνει την επιθετική του ρητορική χωρίς ωστόσο να φθάνει σε θερμό επεισόδιο. Όμως το 2023 και με το νέο γεωπολιτικό περιβάλλον που διαμορφώθηκε με την επίθεση της Ρωσίας στην Ουκρανία αλλά και τις μεγάλες καταστροφές σε Τουρκία (σεισμοί) και Ελλάδα (σιδηροδρομικό δυστύχημα Τεμπών), οι δύο χώρες εγκαινίασαν διαδικασία εξομάλυνσης των σχέσεών τους.

Η διαδικασία αυτή οδήγησε τον Δεκέμβριο του 2023 στην υπογραφή από τον πρόεδρο Ερντογάν και τον σημερινό πρωθυπουργό Κυρ. Μητσοτάκη της Διακήρυξης των Αθηνών. Πρόκειται για ένα σημαντικό πολιτικό κείμενο που δεσμεύει τις δύο χώρες "να αποφεύγουν δηλώσεις, πρωτοβουλίες ή ενέργειες" που θα μπορούσαν να διαταράξουν τη διαδικασία εξομάλυνσης. Με παράλληλη προώθηση μιας θετικής ατζέντας θεμάτων (συνεργασία σε θέματα χαμηλής πολιτικής, οικονομικά κλπ.), μέτρων οικοδόμησης εμπιστοσύνης (ΜΟΕ) και τον πολιτικό διάλογο για την επίλυση των μεγάλων προβλημάτων της αντιπαράθεσης (κυρίως την οριοθέτηση των θαλασσίων ζωνών).

Έτσι, με τη συμπλήρωση της 50ετίας παρουσιάζεται μια νέα σημαντική ευκαιρία διευθέτησης της ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης και εγκαθίδρυσης σταθερής φιλικής, συνεργατικής σχέσης. Στη λογική αυτή η Ελλάδα στηρίζει την προσέγγιση και ένταξη της Τουρκίας στην ΕΕ, αν και η σχετική προοπτική είναι εξαιρετικά δύσκολη για το ορατό μέλλον.

Η μη επίλυση του κυπριακού προβλήματος

Η μη επίλυση του κυπριακού προβλήματος στο μέτρο ευθύνης των ελληνικών κυβερνήσεων συνιστά το δεύτερο λάθος και αποτυχία της εξωτερικής πολιτικής της Μεταπολίτευσης. Η επίλυση του Κυπριακού, όπως δημιουργήθηκε από το 1963 (προσπάθεια Αρχιεπισκόπου Μακαρίου για την αναθεώρηση του Συντάγματος ανεξαρτησίας του 1960), και ιδιαίτερα από το 1974 μετά την τουρκική εισβολή και την κατοχή της Βόρειας Κύπρου (που ακολούθησε το ελληνικής έμπνευσης πραξικόπημα ανατροπής του Προέδρου Μακαρίου), συνιστά πρωταρχική ευθύνη της κυβέρνησης της Δημοκρατίας της Κύπρου. Η Ελλάδα ως εγγυήτρια δύναμη (μαζί με το Ηνωμένο Βασίλειο και την Τουρκία) "εμπλέκεται" τυπικά μόνο στις εξωτερικές πτυχές της λύσης.

Άτυπα όμως η Αθήνα ασκούσε πάντοτε ευρύτερη επιρροή. Από το 1977 οι ηγέτες των δύο κοινοτήτων στην Κύπρο (Μακάριος, Ντενκτάς) συμφώνησαν, με την υποστήριξη και του ΟΗΕ, σε ένα πρότυπο λύσης διζωνικής δικοινοτικής ομοσπονδίας (ΔΔΟ). Το 1983 η τουρκοκυπριακή κοινότητα ανακήρυξε μονομερώς ανεξαρτησία (ΤΔΒΚ/ TRNC), "κράτος" που αναγνωρίζεται μόνο από την Τουρκία. Μεταξύ 1977 και 2004 διαδοχικές προσπάθειες για επίλυση του προβλήματος απέτυχαν λόγω κυρίως της αδιαλλαξίας της τουρκοκυπριακής πλευράς (πρόεδρος Ραούφ Ντενκτάς) και Τουρκίας.

Από το 2003 όμως προέκυψαν δύο ρεαλιστικές ευκαιρίες για την επίλυση του κυπριακού προβλήματος, οι οποίες όμως ναυάγησαν (και ) με σημαντική ευθύνη των κυβερνήσεων των Αθηνών πέραν των ευθυνών των κυπριακών κυβερνήσεων. Η πρώτη εμφανίστηκε με την υποβολή του "σχεδίου Ανάν" (από το όνομα του Γενικού Γραμματέα του ΟΗΕ Κόφι Ανάν) τον Νοέμβριο του 2002. Μετά από σχετική διαπραγμάτευση το σχέδιο κατέληξε σε Συνθήκη που θα έπρεπε να υιοθετηθεί με δημοψηφίσματα στις δύο κοινότητες πριν από την επίσημη ένταξη της Κύπρου στην ΕΕ, την 1η Μαΐου 2004.

Στο σχετικό δημοψήφισμα που διεξήχθη στις 24 Απριλίου το σχέδιο Ανάν απορρίφθηκε με ποσοστό 75,8% από τους Ελληνοκυπρίους, ενώ υπερψηφίστηκε από τους Τουρκοκυπρίους (64,9%).23 Ανεξάρτητα από τους ειδικότερους λόγους που οδήγησαν την ελληνοκυπριακή πλευρά στην καταψήφιση (σχετική προτροπή του προέδρου Τάσσου Παπαδόπουλου κ.ά.), σημασία έχει ότι η ελληνική κυβέρνηση υποβοήθησε ενεργά τη διαδικασία απόρριψης. Ειδικότερα ο πρωθυπουργός Κώστας Καραμανλής, σε αμφίσημη δήλωσή του, μετά από συνεδρίαση του συμβουλίου πολιτικών αρχηγών (Απρίλιος 2004), αρνήθηκε να στηρίξει το σχέδιο.

Όπως γράφει ο καθηγητής Γιάννης Βαληνάκης, υφυπουργός Εξωτερικών στην τότε κυβέρνηση: "Έμμεσα αλλά με σαφήνεια ενισχύσαμε αποφασιστικά το 'όχι', αφού εύλογη ήταν η αίσθηση κάθε Κύπριου ότι μέσα στην ΕΕ η Κυπριακή Δημοκρατία θα μπορούσε να πετύχει καλύτερους όρους επίλυσης του εσωτερικού της προβλήματος".24 Που βεβαίως δεν πέτυχε. Και από την πλευρά του ο καθηγητής Άγγελος Συρίγος (βουλευτής της ΝΔ σήμερα) τονίζει: "Εμμέσως η Ελλάδα είχε δώσει στους Έλληνες της Κύπρου το πράσινο φως για τη μαζική καταψήφιση του σχεδίου Ανάν".25

Το σχέδιο Ανάν δεν ήταν οπωσδήποτε ιδανικό. Αποτελούσε ωστόσο έναν ισόρροπο συμβιβασμό απόψεων και θέσεων που στήριζαν ΟΗΕ και ΕΕ. Η αποδοχή του θα είχε τερματίσει την τουρκική κατοχή και θα είχε κλείσει το κυπριακό πρόβλημα με μια έντιμη λύση με ενωμένη τη Κύπρο ως ομοσπονδία εντός της ΕΕ.

Η δεύτερη σημαντική ευκαιρία που χάθηκε, και πάλι με πρωταρχική ευθύνη της ελληνικής/ελληνοκυπριακής πλευράς (Λευκωσίας και Αθήνας), σημειώθηκε τον Ιούλιο του 2017 στο Κραν Μοντανά της Ελβετίας. Η συνάντηση στο Κραν Μοντανά αποτέλεσε το αποκορύφωμα της διαπραγματευτικής διαδικασίας για την επίλυση του προβλήματος που είχε ξεκινήσει τον Φεβρουάριο του 2014. Στο διαπραγματευτικό κεφάλαιο ασφάλειας και εγγυήσεων για το οποίο η Ελλάδα, ως εγγυήτρια δύναμη, είχε λόγο και ρόλο (υπουργός Εξωτερικών της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, Ν. Κοτζιάς), έθεσε ακραίους μαξιμαλιστικούς στόχους που συνοψίστηκαν στη φράση "μηδέν στρατεύματα, μηδέν εγγυήσεις".26

Παρά ταύτα, η διαδικασία σημείωσε σημαντική πρόοδο σ' όλα τα κεφάλαια με προοπτική την επίτευξη συνολικής (comprehensive) λύσης, όπως καταγράφεται στη σχετική έκθεση του ΓΓ του ΟΗΕ. Ειδικά για το ευαίσθητο κεφάλαιο της ασφάλειας και των εγγυήσεων, ο Γενικός Γραμματέας αναφέρει: "Πρότεινα στα Μέρη να προσδιορίσουν λύσεις λαμβάνοντας υπόψη ότι το άρθρο IV της Συνθήκης Εγγυήσεων που περιείχε το μονομερές δικαίωμα επέμβασης ήταν 'μη διατηρήσιμο' (unsustainable)". Εισηγήθηκε επίσης ότι "ένα νέο σύστημα ασφάλειας ήταν αναγκαίο για την Κύπρο, καθώς και ένα αξιόπιστο πλαίσιο παρακολούθησης και εφαρμογής της συμφωνίας στο οποίο οι σημερινές εγγυήτριες δυνάμεις θα έπαιζαν ρόλο".

Δεν είναι απολύτως ακριβές μέχρι σήμερα τι ακριβώς συνέβη στην τελευταία κρίσιμη συνάντηση (6 Ιουλίου 2017) στο Κραν Μοντανά υπό την προεδρία του ΓΓ ΟΗΕ Αντ. Γκουτέρες και που κατέληξε σε ναυάγιο. Ως βέβαιο όμως εμφανίζεται ότι η Τουρκία (με υπουργό Εξωτερικών τον Μεβλούτ Τσαβούσογλου) αποδέχτηκε τις παραπάνω προτάσεις του ΓΓ, ενώ η ελληνική και η ελληνοκυπριακή πλευρά ουσιαστικά τις απέρριψαν με διάφορα επιχειρήματα. Κατά μία εκδοχή, ο Έλληνας υπουργός ζήτησε την άμεση (immediate) αποχώρηση όλων των τουρκικών στρατευμάτων. Κατά μία άλλη, η αποχώρηση των στρατευμάτων θα έπρεπε να γίνει σε τακτή ημερομηνία (sunset clause) και όχι να επανεξετασθεί η αποχώρηση (review clause). Την ίδια ώρα, δε γινόταν αποδεκτή η συμμετοχή της Τουρκίας στο νέο πλαίσιο-μηχανισμό ασφαλείας.

Ανεξάρτητα, ωστόσο, από τις επιμέρους θέσεις, το σημαντικό είναι ότι η ελληνική και η ελληνοκυπριακή πλευρά εμφανίζονται ότι συνέπραξαν στην αποτυχία της διάσκεψης του Κραν Μοντανά για την επίλυση του προβλήματος στο πρότυπο της διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας (ΔΔΟ). Σήμερα η τουρκοκυπριακή κοινότητα και η Τουρκία έχουν πλέον εγκαταλείψει το πρότυπο της διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας προωθώντας το πρότυπο των δύο κρατών ως λύση, εξέλιξη που καθιστά εξαιρετικά δύσκολη έως ανέφικτη "τη δίκαιη διευθέτηση" του χρονίζοντος προβλήματος.

Στα στρατηγικά λάθη της μεταπολιτευτικής εξωτερικής πολιτικής θα πρέπει επίσης να περιληφθούν: (α) η αποχώρηση της Ελλάδας από το στρατιωτικό σκέλος του ΝΑΤΟ τον Αύγουστο του 1974 (επέστρεψε το 1980 με δυσμενέστερους όμως όρους), και (β) ο τρόπος που χειρίστηκε σε διαφορετικές διαπραγματευτικές στιγμές το ζήτημα της ονομασίας της Β. Μακεδονίας πριν από την οριστική του επίλυση το 2018, από την κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ, με τη Συνθήκη των Πρεσπών.

Επίλογος: Οι Προοπτικές

Παρά τα λάθη και τις αποτυχίες της, η εξωτερική πολιτική της Μεταπολίτευσης έλυσε θεσμικά το κεντρικό πρόβλημα του εξωτερικού προσανατολισμού της χώρας: "το πού ανήκει η Ελλάδα, στην Ανατολή ή στη Δύση". Το ερώτημα αυτό συνόδευε τη διαδρομή της χώρας από τη δημιουργία του νεοελληνικού κράτους και τροφοδότησε την εξωτερική πολιτική με κατευθύνσεις, αρχές και δόγματα (εκδοχές της Μεγάλης Ιδέας, μεταπολεμική σύγκρουση για τη γεωπολιτική θέση Ελλάδας κλπ.).

Η Ελλάδα ανήκει στην Ευρώπη και τη Δύση, θεσμικά, πολιτικά, γεωπολιτικά. Με την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση κατάφερε να απαλλαγεί και από το καθεστώς των "προστάτιδων δυνάμεων", που για μεγάλο χρονικό διάστημα διαμόρφωναν και την εσωτερική πολιτική διαδικασία, όπως επισημαίνει και ο βρετανός ιστορικός Μαρκ Μαζάουερ.27 Η Ευρωπαϊκή Ένωση λειτουργεί ως οιονεί θεσμική "προστάτιδα δύναμη" για τη χώρα. Ωστόσο η Ελλάδα εξακολουθεί να περιβάλλεται από ένα περιφερειακό σύστημα σε πραγματική ή δυνητική αστάθεια.

Έτσι, με την έναρξη της νέας 50ετίας, η εξωτερική πολιτική της Ελλάδας αντιμετωπίζει παλαιές αλλά και νέες προκλήσεις, κινδύνους και απειλές σε ένα εντελώς διαφορετικό, αποσταθεροποιημένο ευρωπαϊκό και διεθνές γεωπολιτικό περιβάλλον, όπως έχει διαμορφωθεί με τον πόλεμο στην Ουκρανία (μετά την επίθεση της Ρωσίας), τον πόλεμο στη Γάζα (μετά τις θηριωδίες της Χαμάς στο Ισραήλ) και τη γενικότερη αποσάθρωση του πολυμερούς συστήματος κανόνων και παγκόσμιας συνεργασίας.

Οι δύο κύριες προκλήσεις παραμένουν βεβαίως η επίλυση της ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης και η συμβολή για την επίλυση του Κυπριακού, ως προϋπόθεση προστασίας της ελληνικής ανεξαρτησίας και σταθεροποίησης της ευρύτερης περιοχής. Μείζον πρόβλημα επίσης για την Ελλάδα αποτελεί η δυναμική αστάθειας που αναπτύσσεται στα Δυτικά Βαλκάνια.

Και βέβαια η Ελλάδα αντιμετωπίζει τις προκλήσεις (και ευκαιρίες) που συνδέονται με τη μετεξέλιξη, διεύρυνση, θεσμική μεταρρύθμιση της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εγκατάλειψη ομοφωνίας, ενίσχυση στρατηγικής αυτονομίας κλπ.), παράλληλα με την αντιμετώπιση των μεγάλων διεθνικών προκλήσεων και κινδύνων (περιφερειακή αστάθεια, μεταναστευτικές ροές, ψηφιακός μετασχηματισμός, ΑΙ, πράσινη μετάβαση, διαμόρφωση μιας κοινωνίας υψηλότερης ισότητας και συνοχής και βεβαίως το μείζον δημογραφικό πρόβλημα).28

Αλλά ύστερα από 50 χρόνια Μεταπολίτευσης η Ελλάδα, ως μέλος της ΕΕ και ώριμη δημοκρατία, έχει τις υποκείμενες δυνατότητες για να απαντήσει στις προκλήσεις αυτές, με την προϋπόθεση της συνέχισης της συναινετικής δημοκρατικής πολιτικής σταθερότητας, της μεταρρυθμιστικής δυναμικής για την ανάπτυξη της οικονομίας και της προσαρμογής στην εξελισσόμενη ΕΕ ως πολιτική και αμυντική ένωση με υψηλότερο βαθμό οικονομικής ολοκλήρωσης.

* Ο Π. Κ. Ιωακειμίδης είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών (ΕΚΠΑ), πρ. Πρεσβευτής - Σύμβουλος ΥΠΕΞ.

Βιβλιογραφία

1. Για μια συνολική αξιολόγηση της εξωτερικής πολιτικής της Μεταπολίτευσης βλέπε: Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2020). Επιτεύγματα και Στρατηγικά Λάθη της Εξωτερικής Πολιτικής της Μεταπολίτευσης. Θεμέλιο.

2. Βλέπε διαΝΕΟσις (2024). Τι πιστεύουν οι Έλληνες – Μέρος Β’: Η Ελλάδα στην Ευρώπη & στον κόσμο και η μετανάστευση, και Καζάκος, Π. (2024). Από την ευρωπαϊκή εξαίρεση στον υπεύθυνο πατριωτισμό. Books Journal, t.152.

3. Για τη μεταπολιτευτική εξωτερική πολιτική γενικά βλέπε: Αρβανιτόπουλος, Κ., Κοππά, Μ., & Κώνστας Δ. (Επιμ.) (2004). 30 Χρόνια Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής 1974 – 2004. Λιβάνης, Βαληνάκης, Γ. (1987). Εθνική Άμυνα και Εξωτερική Πολιτική 1974 – 1987. Παρατηρητής, Θεοδωρόπουλος, Β., Ιωακειμίδης, Π. Κ., & Κουλουμπής, Θ. (1999). Το ΝΑΤΟ και η Ευρωπαϊκή Άμυνα. Σιδέρης, Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2007). Η Θέση της Ελλάδας στο Διεθνές, Ευρωπαϊκό και Περιφερειακό Σύστημα. Θεμέλιο, Ροζάκης, Χρ. (1986). Ελληνική Εξωτερική Πολιτική 1974 – 1981. Μαλλιάρας Παιδεία, και Τσάκωνας, Π. (Επιμ.) (2003). Σύγχρονη Ελληνική Εξωτερική Πολιτική: Μια Συνολική Προσέγγιση. Σιδέρης.

4. Για την ένταξη βλέπε: Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2008). Η Ελλάδα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο Θ. Καλαφάτης, Ε. Πρόντζας (Επιμ.), Οικονομική Ιστορία του Ελληνικού Κράτους, τομ. Δεύτερος. Πολιτιστικό Ίδρυμα Ομίλου Πειραιώς, και Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2018). Ελλάδα – Ευρωπαϊκή Ένωση, Τρία Λάθη και Πέντε Μύθοι. Θεμέλιο.

5. Ο Κ. Καραμανλής, από το 1959 με την υποβολή της αίτησης για τη σύνδεση (association) της Ελλάδας με την ΕΟΚ, επεδίωκε την ένταξη της χώρας. Βλέπε Μινώτου, Μ. (2019). Η Ελλάδα στο Σταυροδρόμι των Ευρωπαϊκών Επιλογών 1957-1959. Παπαζήσης.

6. Verney, S. (1990). To be or not to be within the European Community: The party debate and democratic consolidation in Greece. Στο Pridham G. (Επιμ.), Securing Democracy: Political Parties and Democratic Consolidation in Southern Europe. Routledge.

7. Για τα λάθη και τους μύθους αυτούς βλέπε, Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2018), ό.π.

8. Γιαννίτσης, Τ., Solbez, P., Στουρνάρας, Γ., Τραυλός, Σ. Zalm, G., & Ciampi, A. C. (2004). Ελλάδα: Η Ένταξη στην ΟΝΕ και οι Προκλήσεις του Μέλλοντος. Καστανιώτης.

9. Σημίτης, Κ. (2005). Πολιτική για Μια Δημιουργική Ελλάδα 1996-2004. Πόλις.

10. Γεωργανάς, Σ. (2020, 11 Αυγούστου). Το οικονομικό κόστος μιας σύγκρουσης στο Αιγαίο. Καθημερινή.

11. Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2010). Η Συνθήκη της Λισσαβώνας, Παρουσίαση, Ανάλυση, Αξιολόγηση, β΄ έκδοση συμπληρωμένη. Θεμέλιο. Η θέσπιση της ρήτρας προτάθηκε από τον γράφοντα στη Συνέλευση για τη σύνταξη του Ευρωπαϊκού Συντάγματος/Συνθήκης της Λισαβόνας (βλέπε έγγραφο CONV 389/02, 7 Νοεμβρίου 2002.

12. Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2017). Κύπρος, Από τη μάχη της ένταξης στις σημερινές προκλήσεις. Books Journal, τομ. 79, και Βασιλείου, Γ. (2004). Κύπρος – Ευρωπαϊκή Ένωση, Από τα Πρώτα Βήματα Μέχρι την Ένταξη. Καστανιώτης.

13. Ο γράφων συμμετείχε στην εν λόγω σύσκεψη.

14. Ioakimidis, P. C. (2001). The Europeanization of Greece: An Overall Assessment. Στο Featherstone K., & Kazamias G., Europeanization and the Southern Periphery. Frank Cass, και Ioakimidis, P. C. (2000). The Europeanisation of Greece’s Foreign Policy. Στο A. Mitsos, E. Mossialos, Contemporary Greece and Europe. Routledge.

15. Nattal, S. (1992). European Political Cooperation. Oxford University Press, σελ. 8.

16. Η φράση αποδίδεται στον καθηγητή Κρ. Ιωάννου.

17. Ioakimidis, P. C. (1999). The Model of Foreign Policy-making in Greece: Personalities versus Institutions. Στο St. Stavridis, Th. Coloumbis, Th. Veremis, & N. Waiters (eds.), Foreign Policies of the EU's Mediterranean and Applicant Countries in the 1990's. Macmillan.

18. Μεταξύ άλλων, βλέπε: Βερέμης, Θ. (2013). Ιστορία των Ελληνοτουρκικών Σχέσεων 1453-1998. Σιδέρης, Ηρακλείδης, Αλ. (2018). Εθνικά θέματα και Εθνοκεντρισμός. Σιδέρης, Ηρακλείδης, Αλ. (2020). Αιγαίο και Αν. Μεσόγειος. Θεμέλιο, Ροζάκης, Χρ. (1991). Το διεθνές νομικό καθεστώς του Αιγαίου και η ελληνοτουρκική κρίση: Τα διμερή και τα διεθνή θεσμικά ζητήματα. Στο Α. Αλεξανδρής, Βερέμης, Θ., Καζάκος, Π., Κουφουδάκης, Β., Ροζάκης, Χρ., & Τσιτσόπουλος, Γ., Οι ελληνοτουρκικές σχέσεις 1923-1987. Γνώση, Ροζάκης, Χρ. (2013). Η Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη. Παπαζήσης, Σαζανίδης, Χρ. Ν. (1978). Οι Ελληνοτουρκικές Σχέσεις στην Πενταετία 1973-1978. Ιδιωτική Έκδοση, Στρατή, Αν. Γ. (2012). Ελληνικές Θαλάσσιες Ζώνες και Οριοθέτηση με Γειτονικά Κράτη. Νομική Βιβλιοθήκη, και Συρίγος, Αγ. Μ. (2018). Ελληνοτουρκικές Σχέσεις. Πατάκης.

19. Ηρακλείδης, Αλ. (2020, 29-30 Αυγούστου). Οι κυρίαρχες τουρκικές θέσεις για το Αιγαίο. Η Εφημερίδα των Συντακτών. Για τις θέσεις της Τουρκίας, βλ. Newsroom (2020, 15 Σεπτεμβρίου). Μεβλούτ Τσαβούσογλου στην "Κ": Η προτίμησή μας στην Ανατολική Μεσόγειο είναι διπλωματία χωρίς προϋποθέσεις. Καθημερινή.

20. Σημίτης, Κ. (2005), ό.π., σσ. 104-105.

21. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο πρωθυπουργός και ο υπουργός Εξωτερικών (Κ. Καραμανλής, Π. Μολυβιάτης) αρνήθηκαν να παραλάβουν τον φάκελο για τις διερευνητικές συνομιλίες από τον Κ. Σημίτη μετά τις εκλογές του 2004 "λέγοντας ότι έχουν αποφασίσει το τι θα κάνουν", Ηρακλείδης, Αλ. (2020). ό.π., σ. 98.

22. Σημίτης, Κ. (2005), ό.π., σ. 105.

23. Χατζηδημητρίου, Τ. (2006). Το δημοψήφισμα της 24ης Απριλίου 2004 και η λύση του Κυπριακού. Παπαζήσης.

24. Βαληνάκης, Γ. (2020). Η Ελλάς των Τεσσάρων Θαλασσών, Το Σχέδιο "Ελλάς επί Τέσσερα". Σιδέρης, σελ. 73.

25. Συρίγος, Αγ. Μ. (2018), ό.π., σ. 639.

26. Ηρακλείδης, Αλ. (2018), ό.π., σ. 58.

27. Μazower, M. (2010, 8 Μαρτίου). Greece's history is defined by Foreign Powers. Financial Times.

28. Ιωακειμίδης, Π. Κ. (2023). Ελλάδα: Ορίζοντας 2030. Παπαζήσης, και Καζάκος, Π., & Κολιαστάσης, Π. Α. (2023). Αφανείς και Ορατές Αντιθέσεις, Παράδοση και Νεωτερικότητα στη Μεταδικτατορική Ελλάδα (1974-2022). Επίκεντρο. Και ειδικά για το δημογραφικό πρόβλημα, βλ. Μπαλούρδος, Δ., Δεμερτζής, Ν., Πιερράκος, Γ., & Κικίλιας, Η. (2019). Η χαμηλή γονιμότητα στην Ελλάδα, δημογραφική κρίση και πολιτικές ενίσχυσης της οικογένειας. διαΝΕΟσις.