Αρθρογραφια |
Κοινωνια

50 Χρόνια Δημοκρατίας: Το Κοινωνικό Κράτος στη Μεταπολίτευση

Προδημοσίευση από το νέο, υπό έκδοση βιβλίο της διαΝΕΟσις με αφορμή τη συμπλήρωση 50 χρόνων από τη δημοκρατική μετάβαση του 1974.

| Ιούλιος 2024

Η περίοδος της Μεταπολίτευσης άλλαξε την Ελλάδα. Μέσα σε αυτά τα 50 χρόνια, η χώρα αποκατέστησε ομαλά και γρήγορα τη δημοκρατία της, έγινε μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης, "έχτισε" νέους θεσμούς στην υγεία και στην παιδεία, υποδέχθηκε μετανάστες και έζησε δύο μεγάλες διαδοχικές κρίσεις, στην οικονομία και στην υγεία. 

Με αφορμή την επέτειο αυτής της ηχηρής αλλαγής σελίδας, η διαΝΕΟσις συμμετέχει στον εν εξελίξει, ζωντανό δημόσιο διάλογο για την αποτίμηση της περιόδου με την έκδοση ενός συλλογικού τόμου, ο οποίος προγραμματίζεται να κυκλοφορήσει το φθινόπωρο του 2024. Η έκδοση θα σχολιάζει τα επιτεύγματα και τις αποτυχίες της χώρας με σκοπό τόσο να προκαλέσει τον στοχασμό και τον διάλογο όσο και να αναδείξει τις προκλήσεις του μέλλοντος.

Μια πρόγευση του τόμου αυτού δίνουμε με το ακόλουθο κείμενο του Μάνου Ματσαγγάνη, καθηγητή Δημόσιας Οικονομικής στο Πολυτεχνείο του Μιλάνου και Επικεφαλής του Παρατηρητηρίου Ελληνικής & Ευρωπαϊκής Οικονομίας του ΕΛΙΑΜΕΠ. Θέμα του "Το κοινωνικό κράτος στη Μεταπολίτευση".

Η πρώτη Μεταπολίτευση (1974-1989)

Η αποκατάσταση της Δημοκρατίας στην Ελλάδα εγκαινίασε μια περίοδο επέκτασης του κοινωνικού κράτους σε δυσμενείς οικονομικές συνθήκες, αφού συνέπεσε με την επιβράδυνση του ρυθμού ανάπτυξης μετά τις πετρελαϊκές κρίσεις του 1973 και του 1979. Η ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα το 1981 ερμηνεύθηκε ως εγγύηση της πολιτικής σταθερότητας και νομιμοποίησε τις προσδοκίες των πολιτών για αποδοχές και κοινωνικές παροχές συγκρίσιμες με αυτές των άλλων Ευρωπαίων. Μετά τη νίκη του ΠΑΣΟΚ του Ανδρέα Παπανδρέου στις εκλογές του 1981, η κοινωνική δαπάνη απογειώθηκε.

Η ίδρυση του ΕΣΥ το 1983, με στόχο την "αποεμπορευματοποίηση του αγαθού 'υγεία'", ήταν η πιο φιλόδοξη μεταρρύθμιση της εποχής.

Το 1982 η αύξηση του κατώτατου μισθού κατά 40% έφερε αλυσιδωτές αυξήσεις στην κατώτατη σύνταξη του ΙΚΑ και των άλλων ταμείων, στα επιδόματα ανεργίας και στις άλλες κοινωνικές παροχές. Ο διπλασιασμός των συντάξεων του ΟΓΑ και η χορήγησή τους στις αγρότισσες τετραπλασίασε εν μια νυκτί τα εισοδήματα πολλών αγροτικών νοικοκυριών (από πολύ χαμηλή βάση). Η θεσμοθέτηση σύνταξης ανασφαλίστων για άτομα ηλικίας 68+ με χαμηλό εισόδημα χωρίς τα απαιτούμενα ένσημα, γενίκευσε τη συνταξιοδοτική προστασία.

Πολλές φορές η επέκταση της συνταξιοδοτικής προστασίας ήταν καταχρηστική. Στο Δημόσιο και στις ΔΕΚΟ, οι μητέρες ανηλίκων απέκτησαν δικαίωμα συνταξιοδότησης με 15 έτη υπηρεσίας. Παρά την αποβιομηχάνιση ο κατάλογος των "βαρέων και ανθυγιεινών επαγγελμάτων" μεγάλωσε. Παρά τη γενική άνοδο του επιπέδου υγείας ο αριθμός των αναπηρικών συντάξεων διογκώθηκε (34% όλων των νέων συντάξεων το 1984). Τα αναπηρικά επιδόματα αυξήθηκαν σε αξία και σε αριθμό, συχνά με ασυνάρτητο τρόπο.

Η ίδρυση του ΕΣΥ το 1983, με στόχο την "αποεμπορευματοποίηση του αγαθού 'υγεία'", ήταν η πιο φιλόδοξη μεταρρύθμιση της εποχής, αν και η αρχική πρόβλεψη για συγχώνευση όλων των ταμείων υγείας σε έναν ενιαίο φορέα ματαιώθηκε εξαιτίας των αντιδράσεων των λεγόμενων "ευγενών ταμείων". Η θεσμοθέτηση των ΚΑΠΗ συνέβαλε στην καταπολέμηση της απομόνωσης των ηλικιωμένων, καθώς και στην αναβάθμιση της κοινωνικής φροντίδας.

Η μεγάλη επέκταση του κοινωνικού κράτους αύξησε θεαματικά την κοινωνική δαπάνη. Όσον αφορά τους κοινωνικούς δείκτες, μεταξύ 1974 και 1982 παρατηρήθηκε σημαντική εξίσωση της κατανομής εισοδήματος. Στη συνέχεια (1982-1988), αντίθετα με ό,τι πιθανώς θα ανέμενε κανείς, τόσο η ανισότητα, όσο και η (σχετική) φτώχεια αυξήθηκαν, αν και λιγότερο από όσο είχαν μειωθεί την προηγούμενη περίοδο. Εν τω μεταξύ, από τις αρχές της δεκαετίας του 1980, η οικονομία τελμάτωσε (μέσος ρυθμός ανάπτυξης 0,7% την περίοδο 1981-1990).

Η δεύτερη Μεταπολίτευση (1990-2009)

Μετά από μια περίοδο πολιτικής αστάθειας (1989-1990), ακολούθησε η σύντομη διακυβέρνηση της χώρας από τη ΝΔ του Κωνσταντίνου Μητσοτάκη (1990-1993), που σημαδεύτηκε από μια σοβαρή απόπειρα μεταρρύθμισης του ασφαλιστικού. Εξαιτίας και των σφοδρών αντιδράσεων, ο ν.2084/1992 επιχείρησε να συγκρατήσει τη διόγκωση της συνταξιοδοτικής δαπάνης, μεταφέροντας το βάρος της προσαρμογής στους νεοεισερχόμενους στην αγορά εργασίας από την επαύριο της ψήφισής του (1993), και επιτρέποντας στους ήδη ασφαλισμένους να διατηρήσουν τα προνόμιά τους. Η κοινωνική δαπάνη υποχώρησε ελαφρά, όμως η φτώχεια και η ανισότητα μειώθηκαν μεταξύ 1988 και 1994.

Η συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση συνέβαλε στη φθορά της κυβέρνησης της ΝΔ. Το ΠΑΣΟΚ επέστρεψε στην εξουσία το 1993, και κέρδισε ξανά τις εκλογές του 1996 υπό την ηγεσία του εκσυγχρονιστή Κωνσταντίνου Σημίτη. Η μεταρρύθμιση των συντάξεων ήταν προτεραιότητα για τη νέα κυβέρνηση, αλλά οι αντιδράσεις που προκάλεσε η δημοσίευση της "Έκθεσης Σπράου" το 1997, ανέβαλαν κάθε νομοθετική πρωτοβουλία.

Οι εκλογές του 2000 ανανέωσαν τη λαϊκή εντολή στην κυβέρνηση Σημίτη, και επιτάχυναν τις διεργασίες. Οι "Προτάσεις Γιαννίτση" (2001) κινήθηκαν στο πλαίσιο ενός δημόσιου διανεμητικού συστήματος καθορισμένων παροχών, κάπως αυστηρότερου και λιγότερο ανομοιογενούς μεταξύ ταμείων και κατηγοριών ασφαλισμένων. Οι "Προτάσεις Γιαννίτση" θα μπορούσαν να κατηγορηθούν ότι δεν ήταν επαρκώς τολμηρές. Εάν είχαν υιοθετηθεί, θα οδηγούσαν σε ένα ελαφρώς πιο βιώσιμο σύστημα συντάξεων. Παρόλα αυτά, η σφοδρότητα των αντιδράσεων υποχρέωσαν σε αναδίπλωση που εξανέμισε το πολιτικό κεφάλαιο και εξάντλησε την εκσυγχρονιστική ορμή της κυβέρνησης Σημίτη.

Ο νόμος που τελικά ψηφίστηκε (ν.3029/2002) συνιστούσε συνθηκολόγηση στις διεκδικήσεις των συνδικάτων, και απέτυχε όχι μόνο να αντιμετωπίσει τα ελλείμματα και τις αδικίες του ασφαλιστικού, αλλά και να συγκρατήσει την εκλογική φθορά του κυβερνώντος κόμματος. Το 2004 ο Κωνσταντίνος Σημίτης παραιτήθηκε από την ηγεσία του ΠΑΣΟΚ, το οποίο ηττήθηκε στις εκλογές εκείνου του έτους.

Με φόντο την επιτάχυνση του ρυθμού ανάπτυξης της οικονομίας (μέση αύξηση ΑΕΠ 3,5% το 1996-2000 και 4,5% την "ολυμπιακή" τετραετία 2000-2004), η κοινωνική δαπάνη ξεπέρασε το 20% του ΑΕΠ. Οι κοινωνικοί δείκτες συνέχισαν να βελτιώνονται: παρά τις διακυμάνσεις η ανισότητα και η φτώχεια έπεσαν σημαντικά.

Η περίοδος διακυβέρνησης της χώρας από τη ΝΔ που ακολούθησε (2004-2009), χαρακτηρίστηκε από αναβολή της συνταξιοδοτικής μεταρρύθμισης, διεύρυνση των πολυτεκνικών επιδομάτων σε οικογένειες με τρία παιδιά, περαιτέρω αύξηση της κοινωνικής δαπάνης, και διόγκωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Όσο για την ανισότητα και τη φτώχεια, δεν παρουσίασαν αξιόλογη μεταβολή.

Το κοινωνικό κράτος αντιμέτωπο με την κρίση

Τη δεκαετία 2000-2009 η κοινωνική δαπάνη σημείωσε νέα θεαματική αύξηση, παρότι η οικονομία κάλπαζε και η ανεργία παρέμενε χαμηλή. Το 2008 η κοινωνική δαπάνη έφτασε το 22,4% του ΑΕΠ, από 18,5% το 1995. Ποσοτικά, το κοινωνικό κράτος συνέκλινε στον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Ποιοτικά όμως όχι. Παρά την άνετη χρηματοδότηση, το σύστημα κοινωνικής προστασίας παρέμεινε άνισο και αναποτελεσματικό, με έναν υπερ-σπάταλο τομέα υγείας, ένα άδικο και χρεοκοπημένο σύστημα συντάξεων, επιδόματα ανεργίας που σύντομα έμελλε να αποδειχθούν εντελώς ανεπαρκή, κοινωνικές υπηρεσίες υπανάπτυκτες, και χωρίς προγράμματα στήριξης του εισοδήματος των φτωχών οικογενειών.

Το ξέσπασμα της κρίσης βρήκε το σύστημα κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα εντελώς απροετοίμαστο.

Αυτή η θεσμική καθυστέρηση ήταν ο λόγος που το ξέσπασμα της κρίσης βρήκε το σύστημα κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα εντελώς απροετοίμαστο. Μοιραία, απεδείχθη ανήμπορο να παίξει τον βασικό ρόλο για τον οποίο δημιουργήθηκαν τα συστήματα κοινωνικής προστασίας διεθνώς: να μετριάσει τις κοινωνικές επιπτώσεις μιας συρρίκνωσης της οικονομικής δραστηριότητας –η οποία στην προκειμένη περίπτωση υπήρξε πράγματι πρωτοφανής, τόσο σε μέγεθος, όσο και διάρκεια. Όσα επακολούθησαν ήταν το θλιβερό χρονικό μιας προαναγγελθείσης αποτυχίας.

Ενώ η κρίση αύξανε τη "ζήτηση" για κοινωνική προστασία, η λιτότητα περιόριζε τους διαθέσιμους πόρους και η "προσφορά" κοινωνικής προστασίας υποχώρησε: την περίοδο 2009-2013, η κοινωνική δαπάνη μειώθηκε κατά 19% (κατά κεφαλήν, σε σταθερές τιμές). Εν μέρει αυτό ήταν αναπόφευκτο: η υπερτροφία του συστήματος συντάξεων και η κατασπατάληση πόρων στο σύστημα υγείας είχαν καθοριστική συμβολή στην κρίση δανεισμού της χώρας και στην ένταξή της υπό καθεστώς διεθνούς επιτροπείας, συνεπώς ήταν αδύνατο να μην τεθούν στο στόχαστρο των περικοπών. Εν μέρει ήταν αποτέλεσμα λαθεμένων επιλογών: της σκληρής λιτότητας και της ελλιπούς έγνοιας για την προστασία των θυμάτων της κρίσης.

Οι μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους (2010-2018)

Όμως, τα μέτρα των Μνημονίων δεν περιείχαν μόνο περικοπές, ούτε ήταν όλες οι περικοπές "κοινωνικά ανάλγητες".

Οι μειώσεις συντάξεων δεν ήταν "οριζόντιες", όπως λέγεται: αντίθετα, κυμάνθηκαν ανάλογα με το ύψος της σύνταξης και την ηλικία του συνταξιούχου, φτάνοντας το 16% για τους χαμηλοσυνταξιούχους και το 46% για τους υψηλοσυνταξιούχους κάτω των 55 ετών, σωρευτικά την περίοδο 2010-2014. Επρόκειτο για μειώσεις οδυνηρές αλλά ανεπαρκείς για την εξυγίανση του συστήματος: περιόρισαν το μέγεθος της κρατικής επιδότησης, ενώ επίσης διόρθωσαν σε κάποιο βαθμό τις ακραίες μονομέρειες στην κατανομή της, δεν αποκατέστησαν όμως ούτε τη δικαιοσύνη ούτε την ανταποδοτικότητα.

Αυτό δεν σημαίνει ότι οι συντάξεις έπρεπε να μειωθούν περισσότερο. Σημαίνει ότι οι περικοπές είναι κακό υποκατάστατο μιας έγκαιρης και τολμηρής μεταρρύθμισης. Η αναβολή της, όπως έγινε από το 1992 έως το 2010, αυξάνει το κόστος της μελλοντικής προσαρμογής.

Η ψήφιση του ν.3863/2010 υπήρξε σημαντικό βήμα εξυγίανσης του ασφαλιστικού: καθιέρωνε ένα πιο βιώσιμο και πιο δίκαιο σύστημα συντάξεων, σχεδόν σκανδιναβικού τύπου, προσαρμοσμένο στις χαμηλές δυνατότητες της ελληνικής οικονομίας. Και πάλι όμως, υπάλληλοι της Τράπεζας της Ελλάδος, μηχανικοί, ιατροί, δικηγόροι, δημοσιογράφοι και αγρότες εξαιρέθηκαν από τις διατάξεις του νόμου και διατήρησαν το δικαίωμα για χωριστή ασφάλιση.

Το νέο ασφαλιστικό του ν.3863/2010 επρόκειτο να τεθεί σε εφαρμογή τον Ιανουάριο του 2015. Όμως, η κυβερνητική αλλαγή του μήνα εκείνου ματαίωσε την εφαρμογή του: η νέα κυβέρνηση πρώτα θα καταργούσε τη λιτότητα και μετά θα γύριζε το ρολόι και των συντάξεων στο 2009. Δεκάξι μήνες και ένα ακόμη Μνημόνιο αργότερα, ψήφισε ένα νέο νόμο για τις συντάξεις (ν.4387/2016). Ο νόμος προέβλεπε την ενοποίηση του συστήματος με ένταξη όλων των ταμείων σε έναν "Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης", ενώ αναστύλωνε την προηγούμενη (προβληματική) αρχιτεκτονική, με χαμηλότερες συντάξεις για όλους.

Συνολικά, οι περικοπές και οι μεταρρυθμίσεις των συντάξεων τη δεκαετία του 2010 ισοδυναμούν με απότομη και τεράστια προσαρμογή, που εξάλειψε την τεράστια απόκλιση του ελληνικού συνταξιοδοτικού συστήματος από την υπόλοιπη Ευρώπη. Το 2009, οι προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη συνταξιοδοτική δαπάνη το 2050 ήταν 24% του ΑΕΠ στην Ελλάδα έναντι 12,5% στην ΕΕ. Σύμφωνα με πρόσφατες εκτιμήσεις, η "ψαλίδα" μεταξύ Ελλάδας και ΕΕ έχει σχεδόν μηδενιστεί (12,5% στην Ελλάδα έναντι 12,4% στην ΕΕ).

Στον τομέα της υγείας, τα πράγματα ήταν κάπως πιο σύνθετα. Προ κρίσης, η σπατάλη ήταν τόσο μεγάλη που περιθώρια για την παροχή καλύτερων και φθηνότερων υπηρεσιών θεωρητικά υπήρχαν. Το πρόβλημα είναι ότι οι μεταρρυθμίσεις στην υγεία δεν είναι ασκήσεις επί χάρτου, όπως π.χ. στις συντάξεις: απαιτούν την ευσυνείδητη εφαρμογή τους από τους επαγγελματίες του κλάδου, για τους οποίους ο μνημονιακός στόχος για "καλύτερες και φθηνότερες υπηρεσίες για τους ασθενείς" μεταφράζεται σε περισσότερη δουλειά και χαμηλότερες αποδοχές για τους ίδιους. Η περιστολή της σπατάλης και η ενοποίηση της κοινωνικής ασφάλισης που προέβλεπαν τα Μνημόνια προσέκρουσαν στην αντίδραση των περισσοτέρων επαγγελματιών του κλάδου, κάποιοι από τους οποίους πέρασαν στην υπονόμευσή τους, με πολιτική κάλυψη από τον ΣΥΡΙΖΑ αλλά και από τη ΝΔ (μέσω της επιρροής της στον ΙΣΑ και στον ΠΙΣ). Σε αυτές τις συνθήκες, η δημόσια δαπάνη υγείας περικόπηκε σημαντικά, η συμμετοχή των ασθενών "από την τσέπη τους" στο κόστος της υγείας αυξήθηκε, ενώ ο αριθμός όσων στερήθηκαν αναγκαία περίθαλψη, επειδή δεν είχαν την οικονομική δυνατότητα, υπερτριπλασιάστηκε (από 4% το 2009 σε 12% το 2016).

Οι περικοπές και οι μεταρρυθμίσεις των συντάξεων τη δεκαετία του 2010 ισοδυναμούν με απότομη και τεράστια προσαρμογή, που εξάλειψε την τεράστια απόκλιση του ελληνικού συνταξιοδοτικού συστήματος από την υπόλοιπη Ευρώπη.

Εν τω μεταξύ, μεταβλήθηκε το πρότυπο φτώχειας. Η φτώχεια των ηλικιωμένων μειώθηκε πολύ (από 29% το 2003, σε 11,6% το 2018). Αντίστοιχα, η παιδική φτώχεια αυξήθηκε (από 22,3% το 2010, σε 28,7% το 2013). Στη συνέχεια, η παιδική φτώχεια υποχώρησε (21,8% το 2023), ενώ η φτώχεια των ηλικιωμένων ανέβηκε (17,6% το 2023), παραμένοντας όμως χαμηλότερη.

Πώς ανταποκρίθηκε η κοινωνική πολιτική στο μεταβαλλόμενο πρότυπο φτώχειας;

Η χαμηλή κάλυψη των επιδομάτων ανεργίας υπήρξε το σπουδαιότερο κενό κοινωνικής προστασίας. Το 2010, όταν ο αριθμός των ανέργων ήταν ακόμη 639.000, οι δικαιούχοι του τακτικού επιδόματος ανεργίας ήταν 224.000 (ποσοστό κάλυψης 35%). Το 2014 οι άνεργοι έφτασαν τους 1.270.000, αλλά ο αριθμός όσων ελάμβαναν τακτικό επίδομα ανεργίας είχε μειωθεί σε 118.000 (ποσοστό κάλυψης 9%). Γιατί συνέβη αυτό; Αφενός, λόγω του σχεδιασμού του βασικού επιδόματος, που αποκλείει τους μακροχρόνια ανέργους και όσους πρώτη φορά ψάχνουν για δουλειά. Αφετέρου, λόγω των περικοπών της αξίας και της διάρκειας του τακτικού επιδόματος ανεργίας στις αρχές της δεκαετίας του 2010.

Κατά τα άλλα το κοινωνικό δίχτυ ασφαλείας ενισχύθηκε.

Χάρη στη θεσμοθέτηση ενιαίου επιδόματος στήριξης τέκνων το 2013, και στη βελτίωσή του (με αυστηρότερη στόχευση) το 2018, εκατοντάδες χιλιάδες φτωχές οικογένειες λαμβάνουν μια αξιόλογη εισοδηματική στήριξη από την Πολιτεία, οι περισσότερες για πρώτη φορά.

Η θεσμοθέτηση επιδόματος στέγασης το 2019, και αυτό με εισοδηματικά κριτήρια, υπήρξε άλλο ένα μέτρο εκσυγχρονισμού του συστήματος κοινωνικής προστασίας.

Το πιο εμβληματικό μέτρο ενδυνάμωσης του κοινωνικού διχτυού ασφαλείας ήταν η εφαρμογή του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος από το 2017, σε εθνική κλίμακα. Σε αυτήν τη μεταρρύθμιση συνέβαλε καθοριστικά η πίεση των δανειστών, αφού το τρίτο Μνημόνιο (2015) την αναγόρευε σε προαπαιτούμενο για την καταβολή των επόμενων δόσεων. Σημαντικό ρόλο διαδραμάτισαν επίσης η τεχνική βοήθεια της Παγκόσμιας Τράπεζας, η ευσυνειδησία μιας μικρής ομάδας υπαλλήλων στο υπουργείο Εργασίας, καθώς και ο επαγγελματισμός των δημοτικών υπηρεσιών που ανέλαβαν το διοικητικό βάρος. Η τότε κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ πέρασε από την ανοιχτή απόρριψη του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην επιχειρούμενη ιδιοποίησή του, ενώ η κυβέρνηση ΝΔ από το 2019 στήριξε το νέο πρόγραμμα. Με αυτό τον κάπως λοξό τρόπο, πραγματοποιήθηκε ένα σημαντικό βήμα εκσυγχρονισμού του ελληνικού κοινωνικού κράτους, και ευθυγράμμισής του με τον ευρωπαϊκό κανόνα.

Το κοινωνικό κράτος από την κρίση στην ανάκαμψη

Η δεύτερη δεκαετία του 21ου αιώνα θα μείνει στην Ιστορία ως οδυνηρή διάψευση ανεδαφικών προσδοκιών, πολλές από τις οποίες αφορούσαν ακριβώς τα "κοινωνικά κεκτημένα". Επρόκειτο για μια εικόνα απατηλή –όπως άλλωστε συνέβαινε και με τις υπόλοιπες όψεις της ψευδούς συνείδησης που σταδιακά εμπεδώθηκε από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Το κοινωνικό κράτος που γιγαντώθηκε την εποχή της πλαστής ευμάρειας, και που συνέβαλε καθοριστικά στον δημοσιονομικό εκτροχιασμό, ήταν γενναιόδωρο με τους ισχυρούς (με τους προστατευμένους της αγοράς εργασίας) και σκληρό με τους απροστάτευτους (με τους φτωχούς, τους νέους, τους αρρώστους, τους μετανάστες, ακόμη και τους νόμιμους). Επιπλέον, διερρήγνυε το κοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεών, υποθηκεύοντας την ευημερία των μελλοντικών γενεών, ερήμην τους φυσικά. Τέλος, σχεδιασμένο καθώς ήταν για ένα μοντέλο κοινωνίας που δεν είχε καν υπάρξει στο παρελθόν, ήταν καταφανώς ανήμπορο να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις του μέλλοντος: την έκλειψη της παραδοσιακής οικογένειας, την ανάγκη για ευελιξία, τους κινδύνους της επισφάλειας, τη συνεχή αναβάθμιση των δεξιοτήτων. Το γεγονός ότι αυτό το κοινωνικό κράτος –χρεοκοπημένο, άδικο, πατριαρχικό, παρωχημένο– απολάμβανε τόσο ευρείας και μαχητικής πολιτικής συναίνεσης, όπως φάνηκε με τις κινητοποιήσεις του Απριλίου 2001 και του Μαΐου 2010, θα μπορούσε κάλλιστα να θεωρηθεί άλλη μια απόδειξη της "εθνικής μας τύφλωσης".

Οι ανελέητες περικοπές και οι ραγδαίες θεσμικές αλλαγές των Μνημονίων έλυσαν –με βεβιασμένο και συχνά επίσης άδικο τρόπο– προβλήματα που εκκρεμούσαν ήδη από τη δεκαετία του 1980, και που το εγχώριο πολιτικό σύστημα είχε αποτύχει να αντιμετωπίσει εγκαίρως. Οι ανακατατάξεις των τελευταίων ετών αφήνουν να διαφανεί το περίγραμμα ενός συστήματος κοινωνικής προστασίας ριζικά διαφοροποιημένου από εκείνο που επικρατούσε προ κρίσης. Ενδεικτικά: Η ενοποίηση των κανόνων και η καταπολέμηση της σπατάλης στις συντάξεις και στην υγεία υπήρξαν υπερώριμα μέτρα εξυγίανσης των δύο βασικότερων προγραμμάτων του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Επίσης, σημειώθηκαν αξιόλογα βήματα ενδυνάμωσης του κοινωνικού διχτυού ασφαλείας (με σημαντικούς σταθμούς, τη θεσμοθέτηση ενιαίου επιδόματος στήριξης τέκνων το 2013, και ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος το 2017). Από την άλλη, αυτές οι βελτιώσεις ήρθαν υπερβολικά αργά για να προλάβουν τη γενικευμένη αίσθηση ότι το κράτος απουσίαζε τη στιγμή ακριβώς που οι πολίτες το χρειάστηκαν περισσότερο παρά ποτέ, γεγονός που συνέβαλε στην πτώση της εμπιστοσύνης στους θεσμούς της δημοκρατικής πολιτείας. Τέλος, σημαντικά κενά προστασίας παραμένουν (με σπουδαιότερα τα εμπόδια πρόσβασης στις παροχές υγείας και την ελλειμματική εισοδηματική στήριξη των ανέργων).

Το κοινωνικό κράτος που αναδύεται μέσα από μύριες αντιφάσεις είναι αναμφισβήτητα πιο λιτό. Το ερώτημα είναι εάν θα αποδειχθεί επίσης πιο αποτελεσματικό στην αντιμετώπιση της φτώχειας και των ανισοτήτων, καθώς και πιο συμβατό με τις ανάγκες της ανάκαμψης, που για να είναι διατηρήσιμη, θα πρέπει να συνοδεύεται από τη μετάβαση σε ένα δυναμικό και εξωστρεφές παραγωγικό μοντέλο. Η απάντηση σε αυτό παραμένει προς το παρόν αδιευκρίνιστη, ενώ πιο μακροπρόθεσμα θα εξαρτηθεί από την εξέλιξη ορισμένων κομβικών ζητημάτων.

Το πρώτο είναι η ευρύτερη συναίνεση στις πρόσφατες αλλαγές. Αυτό που ονομάζεται "κοινωνικό κράτος" δεν είναι μόνο ένα άθροισμα δημόσιων πολιτικών. Είναι επίσης (ή μάλλον: είναι κυρίως) ένα κοινωνικό συμβόλαιο, λιγότερο ή περισσότερο δίκαιο, λιγότερο ή περισσότερο βιώσιμο, το οποίο δίνει λογική συνοχή και πολιτική νομιμοποίηση στα συστατικά του μέρη.

Το κοινωνικό κράτος που είχε διαμορφωθεί στη μακρά διάρκεια μέχρι το ξέσπασμα της κρίσης χαρακτηριζόταν από ένα συγκεκριμένο κοινωνικό συμβόλαιο: επαχθές για τις επερχόμενες γενεές, χρεοκοπημένο (πρώτα ηθικά και μετά οικονομικά), αλλά απολύτως ανθεκτικό σε κάθε προσπάθεια μεταρρύθμισης. Αντιθέτως, το σημερινό κοινωνικό κράτος, όπως αναδύεται από την κρίση, υπερβολικά καθυστερημένα ώστε να συμβάλλει στην απάλυνση των χειρότερων συνεπειών της, οφείλει την ύπαρξή του στις ενέργειες ενός μικρού αριθμού στελεχών διεθνών οργανισμών, κυβερνητικών τεχνοκρατών και δημοσίων υπαλλήλων.

Όλες οι μεταρρυθμίσεις, ακόμη και οι πιο ώριμες, ακόμη και οι πιο "κοινωνικά ευαίσθητες", προσέκρουσαν στη δυσπιστία, στην αδιαφορία και κάποτε στην ανοιχτή εχθρότητα της ελληνικής πλευράς: στον βαθμό που τελικά επιβλήθηκαν, αυτό κυρίως πιστώνεται στην επιμονή των δανειστών. Οι αλλαγές δεν προέκυψαν μετά από τη συνεπή συνηγορία μέρους έστω των πολιτικών ελίτ, ούτε στηρίχθηκαν στη συνειδητή υποστήριξη των αρμόδιων υπουργών, οι οποίοι στην καλύτερη περίπτωση, στα μέτρα που υποτίθεται ότι εφάρμοζαν, δε συνεισέφεραν παρά την ανοχή τους –συνήθως καιροσκοπική, συχνά ανόρεχτη, πάντοτε καθυστερημένη. Ούτε υποστηρίχθηκαν από κοινωνικές δυνάμεις, οι οποίες διεκδίκησαν αυτές τις αλλαγές, είτε επειδή αποκαθιστούσαν αδικίες σε βάρος τους, είτε επειδή ελάφραιναν τα βάρη στους ώμους τους, είτε επειδή απλώς ταίριαζαν στις αντιλήψεις τους για μια συνεκτικότερη κοινωνία και μια δυναμικότερη οικονομία σε ένα πιο σύγχρονο κράτος.

Καθώς σταδιακά η επιρροή των δανειστών εξασθενεί και η χώρα ανακτά βαθμούς ελευθερίας, όπως άλλωστε επιβάλλει μια ισότιμη σχέση με τους εταίρους της, ο κίνδυνος οπισθοδρόμησης στις πρακτικές που οδήγησαν στη χρεοκοπία προβάλλει ξανά. Ένα τέτοιο ενδεχόμενο είναι κάθε άλλο παρά θεωρητικό. Για παράδειγμα, στην πολιτική για τις συντάξεις, όπου η προσαρμογή υπήρξε θεαματικότερη, έχουν ήδη σημειωθεί σοβαρά βήματα οπισθοδρόμησης. Στα τέλη του 2018, η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ αρνήθηκε να εφαρμόσει τις διατάξεις του ν.4472/2017 για κατάργηση της "προσωπικής διαφοράς" και σταδιακό επανυπολογισμό των συντάξεων που είχαν εκδοθεί πριν από την ψήφιση του ν.4387/2016. Η δέσμευση θα αποκαθιστούσε τη δικαιοσύνη και θα παγίωνε την εξυγίανση του ασφαλιστικού συστήματος, με τίμημα όμως την περαιτέρω μείωση των περισσότερων από τις συντάξεις των ήδη συνταξιούχων.

Επρόκειτο για ένα τίμημα, το οποίο κανείς δεν είχε διάθεση να αναλάβει. Όχι η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ, ούτε η αξιωματική αντιπολίτευση (ΝΔ), ούτε καν οι δανειστές, οι οποίοι συναίνεσαν σιωπηλά. Η πρώτη αυτή υπαναχώρηση είχε συνέχεια. Υπό το βάρος των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας που κήρυξαν αντισυνταγματικές τις διατάξεις του ν.4387/2016, η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ προχώρησε με τον ν.4578/2018 σε μείωση του ποσοστού εισφοράς ελευθέρων επαγγελματιών και αγροτών σε 13,33% (από 20%). Η μείωση ικανοποίησε τις θιγόμενες ομάδες που τη διετία 2017-2018 είχαν αντιμετωπίσει μεγάλες αυξήσεις εισφορών. Ταυτόχρονα ακύρωσε την εξίσωση των όρων ασφάλισης μεταξύ ασφαλισμένων που είχε επιχειρηθεί με τον ν.4387/2016, επαναφέροντας τη δυσμενή μεταχείριση της μισθωτής εργασίας. Η εξέλιξη αυτή παγιώθηκε με τον ν.4670/2020, που περιόρισε στους μισθωτούς τη σύνδεση των εισφορών με το εισόδημα, επαναφέροντας το καθεστώς χαμηλών "κατ’ αποκοπήν" εισφορών για ελεύθερους επαγγελματίες και αγρότες. Πρόκειται για σοβαρή οπισθοδρόμηση, με αρνητικές συνέπειες στο πεδίο τόσο της κοινωνικής δικαιοσύνης, όσο και της βιωσιμότητας του συστήματος.

Το δεύτερο ζήτημα είναι ο "προνοιακός σοβινισμός". Ήδη από το 2011 (μετά από παρέμβαση βουλευτή του ΛΑΟΣ), στα κριτήρια επιλεξιμότητας των οικογενειακών επιδομάτων προστέθηκε η μόνιμη και συνεχής διαμονή του δικαιούχου στην Ελλάδα για μια δεκαετία πριν από την υποβολή της αίτησης –όρος σχεδιασμένος ώστε να αποκλείει τα παιδιά των μεταναστών, ακόμη και όταν βρίσκονται νομίμως στη χώρα, ακόμη και όταν οι γονείς τους έχουν χαμηλό εισόδημα. Η σχετική διάταξη μεταφέρθηκε αυτολεξεί στο κείμενο του νόμου που θεσμοθετούσε το ενιαίο επίδομα στήριξης τέκνων. Παρόμοιες –αν και λιγότερο ακραίες– ρυθμίσεις, και διοικητικές αυθαιρεσίες, περιορίζουν την πρόσβαση σε άλλες κοινωνικές παροχές.

Από αυτή την άποψη, το ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας δεν ακολουθεί το κύμα επαναπροσδιορισμού της κοινωνικής ιδιότητας του πολίτη με εθνοτικά κριτήρια, που παρατηρείται (είτε ως διεκδίκηση είτε ως πραγματικότητα) σε κάποιες χώρες: πρωτοπορεί σε αυτό. Αυτό είναι προβληματικό, όχι μόνο για προφανείς ανθρωπιστικούς λόγους, ούτε μόνο επειδή προδίδει μια αντίληψη για το ποιος δικαιούται τη στήριξη της Πολιτείας και ποιος όχι (ακόμη και όταν έχει συνεισφέρει στα φορολογικά βάρη), αλλά επίσης, επειδή θέτει εν αμφιβόλω τη συγκατάθεση της κοινής γνώμης σε ένα κοινωνικό δίχτυ ασφαλείας που αναπόφευκτα ωφελεί και όσους προέρχονται από μειονοτικές ομάδες.

Υπό αυτή την οπτική, είναι χαρακτηριστική η επιμονή της νέας κυβέρνησης να αναθεωρήσει τα κριτήρια επιλεξιμότητας στις κοινωνικές παροχές. Ο ν.4659/2020 επιμήκυνε από 5 σε 12 έτη την ελάχιστη περίοδο μόνιμης και νόμιμης παραμονής στη χώρα που απαιτείται για τη χορήγηση του ενιαίου επιδόματος στήριξης τέκνων, του επιδόματος στέγασης, καθώς και του νέου επιδόματος γέννησης, στην περίπτωση δικαιούχων που δεν είναι Έλληνες πολίτες, ούτε πολίτες ΕΕ, και δεν τους έχει χορηγηθεί άσυλο (το 2020, το δικαίωμα της τελευταίας κατηγορίας να εισπράττουν επιδόματα καταργήθηκε εντελώς).

Το κοινωνικό κράτος, με την ευρεία έννοια (φορολογία, επιδόματα, και υπηρεσίες), λίγα πράγματα μπορεί να κάνει από μόνο του όταν η αγορά παράγει μεγάλες ανισότητες και χαμηλές αμοιβές.

Επιπλέον, ο ν.4659/2020 εισήγαγε νέα προϋπόθεση που θα πρέπει να πληρούν οι δικαιούχοι του ενιαίου επιδόματος στήριξης τέκνων, του επιδόματος στέγασης και του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Τα παιδιά τους, εάν είναι σε ηλικία υποχρεωτικής εκπαίδευσης, θα πρέπει να παρακολουθούν κανονικά τα μαθήματα: από το σχολικό έτος 2020-2021, το επίδομα διακόπτεται σε περίπτωση που μένουν στην ίδια τάξη από απουσίες. Και σε άλλες χώρες απαιτούνται προσαρμογές συμπεριφοράς από τους δικαιούχους προγραμμάτων "εισοδηματικής στήριξης υπό αιρεσιμότητα" (conditional cash transfers), όπως π.χ. στο Bolsa Família της Βραζιλίας. Στην περίπτωση της Ελλάδας όμως, ακόμη και εάν ερμηνευθεί ως καλοπροαίρετη προσπάθεια ενθάρρυνσης π.χ. των οικογενειών Ρομά να στέλνουν τα παιδιά τους στο σχολείο, με δεδομένη τη ρητορεία επιφανών υπουργών της νέας κυβέρνησης, η σχετική διάταξη του ν.4659/2020 μοιάζει σχεδιασμένη για να αποκλείει από τα επιδόματα δικαιούχους που προέρχονται από μειονοτικές ομάδες.

Το τρίτο και τελευταίο ζήτημα αφορά αυτό που έχει ονομαστεί "προ-διανομή". Το κοινωνικό κράτος, με την ευρεία έννοια (φορολογία, επιδόματα, και υπηρεσίες), λίγα πράγματα μπορεί να κάνει από μόνο του όταν η αγορά παράγει μεγάλες ανισότητες και χαμηλές αμοιβές. Κανένα σύστημα κοινωνικής προστασίας, ακόμη και το πιο προηγμένο, δεν μπορεί να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά τη φτώχεια όσο η οικονομία υπολειτουργεί, όσο η ανεργία παραμένει υψηλή, όσο οι θέσεις εργασίας που δημιουργούνται είναι υπερβολικά επισφαλείς ή/και αποφέρουν απελπιστικά χαμηλές αποδοχές. Η κάλυψη των κενών κοινωνικής προστασίας παραμένει επιτακτική. Αλλά η αποφασιστική παρτίδα θα παιχτεί σε μεγάλο βαθμό αλλού: στην επανεκκίνηση της οικονομικής δραστηριότητας, στην αναβάθμιση του παραγωγικού μοντέλου της χώρας, στη δημιουργία βιώσιμων θέσεων εργασίας σε ανταγωνιστικές επιχειρήσεις, στη βελτίωση των εργασιακών σχέσεων, στη σταδιακή άνοδο των αποδοχών των εργαζομένων.

Ο στόχος της κοινωνικής πολιτικής σήμερα δεν μπορεί παρά να είναι η οικοδόμηση ενός κοινωνικού κράτους που να προστατεύει, χωρίς να υπονομεύει την ανάκαμψη, που να διευκολύνει τα άτομα και τις οικογένειες να ανταποκριθούν στις μεταβαλλόμενες απαιτήσεις της αγοράς εργασίας, και που να επενδύει στο ανθρώπινο κεφάλαιο και στις δεξιότητες των εργαζομένων και των ανέργων. Στα μέσα της δεκαετίας του 2020, η νέα οικονομική πραγματικότητα κάνει τον στόχο αυτό περισσότερο επίκαιρο παρά ποτέ.

* O Μάνος Ματσαγγάνης είναι Καθηγητής Δημόσιας Οικονομικής στο Πολυτεχνείο Μιλάνου και Επικεφαλής του Παρατηρητηρίου Ελληνικής & Ευρωπαϊκής Οικονομίας στο ΕΛΙΑΜΕΠ.