Αρθρογραφια |
Οικονομια

Τo Ταμείο Ανάκαμψης Στην Ελλάδα Και Στην Ευρώπη

Τι είναι το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, το γνωστό "RRF"; Πώς έχει αρχίσει να λειτουργεί στην Ελλάδα και στην Ευρώπη; Και τι μπορούμε να περιμένουμε για το μέλλον του;

| Μάιος 2022

Το ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης, ή Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (RRF) όπως είναι το επίσημο όνομά του, "γεννήθηκε" για να αντιμετωπίσει τις οικονομικές συνέπειες της πανδημίας. Αποτελεί μια πολύ διαφορετική προσέγγιση από εκείνη της αμέσως προηγούμενης κρίσης του ευρώ, ταυτόχρονα όμως είναι ένας μηχανισμός που παραμένει επίκαιρος μπροστά στη νέα ενεργειακή κρίση του πολέμου, αφού δίνει ιδιαίτερο βάρος στην ενεργειακή μετάβαση.

Ο RRF είναι μια δοκιμή και ένα μεγάλο πείραμα συνολικά για την Ευρώπη. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δανείζεται €750 δισεκατομμύρια από τις αγορές προκειμένου να τα μοιράσει κυρίως στα πιο αδύναμα μέλη της, ως απευθείας χρηματοδότηση και δάνεια μέχρι το τέλος του 2026. Θα καταφέρει η απορρόφηση των χρημάτων αυτών να συμβεί ομαλά και να έχει πολλαπλασιαστικά οφέλη για τα κράτη που ευνοούνται περισσότερο; Θα εξελιχθεί σε μια καθιερωμένη πρακτική, όταν προκύπτουν ανάλογες ανάγκες;

Η Ελλάδα είναι η χώρα που αναλογικά θα λάβει την περισσότερη χρηματοδότηση από τον RRF, περίπου 17% του ΑΕΠ της. Σε συνδυασμό με τις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χρηματοδοτικές πηγές, η χώρα θα βρεθεί για λίγα χρόνια με πρωτόγνωρους πόρους. Παρά τα νέα προβλήματα που φέρνει ο πόλεμος στην Ουκρανία, το Ταμείο Ανάκαμψης εξακολουθεί να είναι μια μεγάλη -πιθανόν τελευταία- ευκαιρία για τη χώρα να ισχυροποιήσει την οικονομία της μέσω επενδύσεων που θα ήταν αδύνατο να γίνουν δύο χρόνια πριν. Και, ταυτόχρονα, να επαναφέρει πλήρως την εμπιστοσύνη της σε ευρωπαϊκό επίπεδο. 

Στο παρακάτω κείμενο μπορείτε να διαβάσετε συνοπτικά τις πιο σημαντικές πληροφορίες για την πορεία του Ταμείου Ανάκαμψης στην Ελλάδα και στην Ευρώπη μέχρι αυτή τη στιγμή, αλλά και κάποιους προβληματισμούς για το παρόν και το μέλλον του.

***

Η Ελλάδα συγκεντρώνει κάποιες ιδιαιτερότητες σχετικά με το Ταμείο Ανάκαμψης, οι οποίες την καθιστούν μια πολύ ενδιαφέρουσα περίπτωση. Είναι ταυτόχρονα μια ευρωπαϊκή χώρα με αρκετές φτωχές Περιφέρειες, αλλά, επιπλέον, κυρίως λόγω της εξάρτησής της από τον τουρισμό, μια οικονομία που υπέφερε πολύ από την πανδημία -η ύφεση του 2020 (9% του ΑΕΠ) είναι συγκρίσιμη με τις πιο σκοτεινές ημέρες της κρίσης την προηγούμενη δεκαετία. Συνεπώς, καθώς αυτά είναι τα βασικά κριτήρια κατανομής του RRF, υπολογίζεται, με τα σημερινά δεδομένα, ότι η Ελλάδα θα λάβει τη μεγαλύτερη, αναλογικά με το μέγεθος της οικονομίας της, χρηματοδότηση στην ΕΕ: περίπου 17% του ΑΕΠ, δηλαδή σχεδόν €30 δισεκατομμύρια. Επιπλέον, σύμφωνα με τα μοντέλα προσομοιώσεων που δημοσίευσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις αρχές Μαρτίου, το πρόγραμμα Next Generation EU (το οποίο σχεδόν ταυτίζεται με το Ταμείο Ανάκαμψης) θα προσθέσει με άμεσους και έμμεσους τρόπους 3,5 μονάδες στο ελληνικό ΑΕΠ για το διάστημα 2021-2026 -το περισσότερο μεταξύ των κρατών-μελών.

Από τους πόρους που θα λάβει η χώρα από το RRF, τα €18 δισεκατομμύρια θα είναι χρηματοδότηση και τα €12 δισ. δάνεια. Η Ελλάδα, σε αντίθεση με τη μεγάλη πλειοψηφία των ευρωπαϊκών χωρών που έχουν καταθέσει σχέδιο για το RRF, ζήτησε εξαρχής το σύνολο των δανείων που μπορεί να ζητήσει. 19 από τις 26 χώρες της ΕΕ δεν έχουν ζητήσει καθόλου δάνεια. 

Το ελληνικό σχέδιο για την αξιοποίηση του RRF ήταν το δεύτερο κατά σειρά (μετά της Πορτογαλίας) που κατατέθηκε για αξιολόγηση στην Κομισιόν τον Απρίλιο του 2021 και το τρίτο που εγκρίθηκε τον Ιούνιο του ίδιου έτους. Το σχέδιο της Ελλάδας περιγράφεται στην αξιολόγηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως "μεσαίας ποιότητας", αλλά αυτό δεν είναι όσο αρνητικό ακούγεται: όλα ανεξαιρέτως τα σχέδια που έχουν εγκριθεί μέχρι τώρα είναι σε αυτή την κατηγορία. Ωστόσο, η έκθεση της Standard & Poor’s η οποία συνόδευε την αναβάθμιση της πιστοληπτικής ικανότητας της χώρας τον προηγούμενο μήνα, μεταξύ άλλων αναφερόταν θετικά στο ελληνικό σχέδιο αξιοποίησης του RRF και στο πώς επηρεάζει τις προοπτικές της οικονομίας τα επόμενα χρόνια. Σε κάθε περίπτωση, η χώρα έχει ήδη εισπράξει προχρηματοδότηση ύψους €4 δισεκατομμυρίων τον Αύγουστο, αλλά και την πρώτη πληρωμή €3,6 δισεκατομμυρίων -είναι δηλαδή μία από τις πέντε χώρες που έχουν εισπράξει την πρώτη πληρωμή μέχρι στιγμής, ενώ μία από αυτές, η Ισπανία, έχει καταθέσει αίτημα και για τη δεύτερη πληρωμή.

Το ελληνικό σχέδιο, όπως όλα τα υπόλοιπα, περιλαμβάνει έργα, επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις. Οι μεταρρυθμίσεις, σε κάποιο βαθμό καθορίζονται και από το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, την έκθεση δηλαδή που δημοσιεύει δύο φορές τον χρόνο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με τις προτεραιότητες της κάθε χώρας. Το 44,3% του προϋπολογισμού των έργων αφορά την "πράσινη μετάβαση" και το 23% τον ψηφιακό μετασχηματισμό. Το 86% αφορά την (πολύ ευρεία) κατηγορία της "έξυπνης, βιώσιμης και συμπεριληπτικής ανάπτυξης", το 29% την "κοινωνική και γεωγραφική συνοχή", το 12% την "υγεία και την οικονομική, κοινωνική και θεσμική ανθεκτικότητα" και το 5% τις "πολιτικές για τους νέους" (τα ποσοστά ασφαλώς δεν αθροίζουν σε 100% επειδή τα περισσότερα έργα, όπως είναι φυσικό, "πατούν" σε περισσότερες από μία κατηγορίες). 

Η δεξαμενή σκέψης Bruegel, με έδρα τις Βρυξέλλες έχει επιχειρήσει να αναλύσει περαιτέρω το κάθε σχέδιο, ειδικά για τις επενδύσεις, και να τις ταξινομήσει ανά οικονομική δραστηριότητα, με τρόπο ώστε να γίνονται περισσότερο εμφανείς οι προτεραιότητες της κάθε χώρας και οι κατηγορίες να μη συμπίπτουν σε τόσο μεγάλο βαθμό. Στην περίπτωση της Ελλάδας οι περισσότεροι πόροι σχεδιάστηκε να απορροφηθούν στις τηλεπικοινωνίες και την πληροφορική (κατηγορία "Ενημέρωση και επικοινωνίες") -περίπου €3,38 δισ. ή σχεδόν 19% του συνόλου. Ακολουθούν οι κατασκευές με €2,85 δισ. (περίπου 16% του συνόλου), η εκπαίδευση (€2,07 δισ. - 11%) και σε αντίστοιχο βαθμό η ενέργεια (Παροχή ηλεκτρικού ρεύματος, φυσικού αερίου, ατμού και κλιματισμού, €2,04 δισ. - 11%). 

Πώς μοιάζουν, όμως, όλα αυτά τα έργα; Μέχρι τα μέσα Μαΐου είχαν ενταχθεί 292 δράσεις του Ταμείου Ανάκαμψης (στην πραγματικότητα τα έργα είναι αρκετά λιγότερα, καθώς πολλά εντάσσονται τμηματικά, σε υποέργα): από τον αρκετά φιλόδοξο Βόρειο Οδικό Άξονα Κρήτης, έναν νέο αυτοκινητόδρομο 300 χιλιομέτρων που θα συνδέει τα Χανιά με τον Άγιο Νικόλαο μέχρι τη διασύνδεση των POS με την ΑΑΔΕ, την κατάρτιση στρατηγικής για την κυβερνοασφάλεια και για τη διαχείριση δεδομένων στο Δημόσιο, την ψηφιοποίηση δικαστικών αρχείων και δικογράφων, κίνητρα για τη χρήση των ηλεκτρονικών πληρωμών καθώς και ακόμα μικρότερα έργα όπως προγράμματα κατάρτισης ενηλίκων ή έργα συντήρησης και αναστήλωσης μοναστηριών. 

Ταυτόχρονα, το Ταμείο Ανάκαμψης χρηματοδοτεί ιδιωτικές επενδύσεις, βασικά μέσω των τραπεζών. Το σχήμα προβλέπει συμμετοχή του Ταμείου Ανάκαμψης, των τραπεζών (με πολύ χαμηλότοκα δάνεια) και του ιδιώτη (συνήθως σε ποσοστά 50%, 30% και 20% αντίστοιχα). Οι τράπεζες υποστηρίζουν ότι έχουν κατατεθεί αιτήσεις χρηματοδότησης επενδύσεων ύψους περίπου €3 δισεκατομμυρίων, ενώ επιπλέον εκκρεμεί η λειτουργία ειδικής ιστοσελίδας της Ένωσης Τραπεζών όπου κάποιος θα μπορεί να βρει περισσότερες πληροφορίες για την καθεμία από αυτές τις επενδύσεις που συμμετέχουν στο σχήμα. 

Ποια είναι η δομή της δημόσιας διοίκησης που είναι υπεύθυνη για την πρόοδο των έργων; Η δομή παραπέμπει στην αντίστοιχη δομή με την οποία απορροφάται το ΕΣΠΑ -το οποίο, άλλωστε, "τρέχει" ταυτόχρονα- αλλά είναι μάλλον λίγο απλούστερη. Στο Υπουργείο Οικονομικών λειτουργεί η Υπηρεσία Συντονισμού Ταμείου Ανάκαμψης, η οποία συνεννοείται με τα αντίστοιχα υπουργεία για την απορρόφηση των πόρων. Αντίστοιχα τα υπουργεία ορίζουν τους "φορείς υλοποίησης" που πραγματοποιούν τα έργα. Η Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους διατηρεί τον ρόλο που έχει και για τους υπόλοιπους ευρωπαϊκούς πόρους (ΕΣΠΑ, κλπ.) δηλαδή του ελέγχου της διαχείρισης των χρημάτων ως προς την τήρηση των κανόνων. Η Γενική Γραμματεία Συντονισμού στο Μέγαρο Μαξίμου παρακολουθεί την πρόοδο των οροσήμων, των στόχων και των δράσεων που χρειάζεται να εκπληρωθούν προκειμένου να γίνουν οι πληρωμές. 

***

Κανένας συνομιλητής για τις ανάγκες αυτού του άρθρου δεν υποστήριξε ότι η απορρόφηση αυτών των χρημάτων, παράλληλα μάλιστα και με την απορρόφηση των προγραμματισμένων ευρωπαϊκών πόρων των διαρθρωτικών ταμείων, του γνωστού ΕΣΠΑ, θα είναι εύκολη υπόθεση. Πολλές φορές τα ευρωπαϊκά χρήματα συνδέονται με αρκετά σύνθετη γραφειοκρατία και τα στελέχη του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα που τη γνωρίζουν πολύ καλά δεν είναι πολλά. Στις χρονιές μεγάλης κινητικότητας η Ελλάδα απορροφά περίπου €3 έως €4 δισ. ευρωπαϊκής χρηματοδότησης. Πρόκειται για έναν ρυθμό που, με την προσθήκη του RRF, θα πρέπει εν πολλοίς να διπλασιαστεί για κάθε χρόνο μέχρι το 2026. Αν και είναι ακόμη νωρίς για συμπεράσματα, ήδη υπάρχουν οι πρώτοι υπαινιγμοί αναποτελεσματικότητας. Πρόσφατα η "Καθημερινή" δημοσίευσε πληροφορίες για έργα του Υπουργείου Περιβάλλοντος, των οποίων η πρόοδος καθυστερεί και απειλεί την εκταμίευση της δεύτερης δόσης. Αντίστοιχα, ο ΣΕΒ με δελτίο του στις αρχές Μαΐου υπογράμμισε την ανάγκη να επισπευστούν έργα ψηφιοποίησης επιχειρήσεων που έχουν "κολλήσει".

Όμως δεν είναι μόνο η ικανότητα του κράτους να απορροφά τους πόρους, αλλά και τα ίδια τα έργα, που γεννούν έναν πρώιμο προβληματισμό. "Εκείνο που φαίνεται να απουσιάζει, από όσα έργα έχουν ενταχθεί ή συζητηθεί μέχρι στιγμής είναι τα μεγάλα, πιο φιλόδοξα έργα, όπως π.χ. διασυνοριακά έργα υποδομών, σιδηρόδρομοι, κλπ.", λέει ο καθηγητής οικονομικής ανάλυσης στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών, Νίκος Χριστοδουλάκης. 

Και συνεχίζει: "Ιδιαίτερα σήμερα που συζητάμε για την υπέρτατη ανάγκη ενεργειακής αυτονομίας στην ΕΕ, θα ήταν εξαιρετικά χρήσιμο να δούμε την προοπτική ηλεκτρικών δικτύων σε όλα τα Βαλκάνια με χρηματοδότηση από τα αντίστοιχα Ταμεία Ελλάδας, Βουλγαρίας και Ρουμανίας. Λείπουν τα έργα εκείνα που θα μπορούσαν να κινητοποιήσουν ολόκληρη την οικονομία και να έχουν πραγματικά μεγάλα οφέλη. Δεν φαίνεται να έχει δημιουργηθεί μέχρι στιγμής μια επιχειρησιακή δομή που να μπορεί, στο σφιχτό χρονοδιάγραμμα του Ταμείου Ανάκαμψης και παράλληλα με τους υπόλοιπους ευρωπαϊκούς πόρους, να σχεδιάσει και να πραγματοποιήσει τέτοια έργα. Ή, αντίστοιχα, να κινητοποιήσει νέες μεγάλες ιδιωτικές επενδύσεις ή συμπράξεις, προσαρμοσμένες στις σημερινές ανάγκες, π.χ. για τη στέγαση των νέων. Αντίθετα, πολλά από τα έργα που βλέπουμε είναι μικρής κλίμακας, έχουν τοπικό χαρακτήρα και θυμίζουν τις δράσεις του ΕΣΠΑ".

***

Στρέφοντας το βλέμμα πέρα από την Ελλάδα, συνειδητοποιεί κανείς ότι παρόμοιοι προβληματισμοί επικρατούν και σε άλλα μέρη της Ευρώπης, αν και ακόμη δεν αρθρώνονται με πλήρη τρόπο. "Όσο περισσότερα χρήματα εκταμιεύονται, τόσο πιο επίκαιρη θα γίνεται η ερώτηση αν μπορούν οι χώρες, σε τόσο σύντομο διάστημα, να αυξήσουν την ικανότητα που έχουν να απορροφούν ευρωπαϊκούς πόρους με αποτελεσματικό τρόπο", λέει ο Έοϊν Ντρέα, ανώτερος ερευνητής στο Martens Centre στις Βρυξέλλες και τακτικός αρθρογράφος σε διεθνή ΜΜΕ. "Προσωπικά πιστεύω ότι θα δούμε σύντομα τέτοια προβλήματα στην απορρόφηση, ειδικά στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Είμαι σχεδόν βέβαιος ότι θα ασχολούμαστε όλο και πιο συχνά με αυτή την ερώτηση από το 2023 και μετά".  

Επιπλέον, ο κ. Ντρέα αναφέρεται με κάποια αμφιθυμία στο κατά πόσο οι πόροι του RRF είναι ικανοί, με τη σημερινή εικόνα τους πανευρωπαϊκά, να "αλλάξουν το παιχνίδι", να δημιουργήσουν δηλαδή συνθήκες θετικού σοκ, σε μια Ευρώπη που ζει συνεχόμενες κρίσεις. "Έχω την αίσθηση ότι σε πολλά κράτη-μέλη, τα χρήματα του Ταμείου Ανάκαμψης δεν ξεχωρίζουν από τους υπόλοιπους ευρωπαϊκούς πόρους, είτε αυτοί είναι τα διαρθρωτικά ταμεία ή το ταμείο συνοχής -μοιάζουν σαν να είναι όλα ένα. Προσωπικά δεν έχω ακούσει για κάποιο μεγάλο έργο-'σημαία' στην Ισπανία ή στην Πορτογαλία, το οποίο να συνδέεται στη συνείδηση του κόσμου με το Ταμείο Ανάκαμψης. Εξακολουθώ να διατηρώ τις επιφυλάξεις μου για το αν θα διατηρηθεί κάποια θετική εικόνα μακροπρόθεσμα, αν θα βρεις πολλούς ανθρώπους στον δρόμο να γνωρίζουν τι έκανε γι’ αυτούς το Ταμείο Ανάκαμψης. Είναι σίγουρα σημαντικό, αλλά ίσως τελικά δεν εξελιχθεί σε παράγοντα που 'θα αλλάξει το παιχνίδι', όπως θα ήθελαν οι Βρυξέλλες".

***

Για να κατανοήσει κάποιος το πώς δημιουργήθηκαν οι προσδοκίες σχετικά με το Ταμείο Ανάκαμψης οφείλει να ανατρέξει στην ιστορία του, στον τρόπο με τον οποίο "γεννήθηκε" μέσα από την κρίση της πανδημίας, η οποία ήρθε χρονικά κοντά στην κρίση του ευρώ την προηγούμενη δεκαετία. Ταυτόχρονα, για να ανιχνεύσει κάποιος τις πραγματικές δυνατότητες του RRF, πρέπει να αντιληφθεί το πώς ακριβώς λειτουργεί και πώς χρησιμοποιείται σε όλη την Ευρώπη και όχι μόνο στην Ελλάδα ή στον Νότο. Οπότε ας αρχίσουμε από την αρχή.

Τον Μάιο του 2020 η πίεση του πρώτου κύματος της πανδημίας στην Ευρώπη σταδιακά υποχωρούσε. Ωστόσο, παρά την αίσθηση ότι τελειώνει μια πολύ δραματική φάση με γεμάτα νοσοκομεία και εξαντλημένα συστήματα υγείας, οι Ευρωπαίοι ηγέτες γνώριζαν ότι θα χρειαστεί να διαχειριστούν μια σημαντική οικονομική αναταραχή. Το χωρίς προηγούμενο κλείσιμο των ευρωπαϊκών οικονομιών, αλλά και των οικονομιών σχεδόν όλων των εμπορικών εταίρων της ΕΕ, επί περισσότερο από έναν μήνα δεν μπορούσε παρά να έχει συνέπειες. Επιπλέον, κοιτάζοντας το παρελθόν από τη σκοπιά του σήμερα, οι πρώτες αυτές συνέπειες ήταν η κορυφή του παγόβουνου: θα ακολουθούσαν, εν μέσω αβεβαιότητας, αρκετά ακόμη κύματα της πανδημίας, τα οποία είχαν επίσης σοβαρό οικονομικό αντίκτυπο.

Στις 18 Μαΐου του 2020, η τότε καγκελάριος της Γερμανίας Άνγκελα Μέρκελ και ο πρόεδρος της Γαλλίας Εμανουέλ Μακρόν εξέπληξαν πολλούς -ανάμεσά τους ήταν σίγουρα πολλά διεθνή ΜΜΕ- με την κοινή συνέντευξή τους, αλλά κυρίως με αυτό που πρότειναν για την αντιμετώπιση της κρίσης. Η γαλλο-γερμανική πρόταση περιλάμβανε τον δανεισμό 500 δισεκατομμυρίων ευρώ από τις αγορές, την ενσωμάτωσή τους στον επταετή ευρωπαϊκό προϋπολογισμό (το MFF, το οποίο "αιμοδοτεί" και το ελληνικό ΕΣΠΑ) και, επομένως, τη διάθεσή τους σε απευθείας χρηματοδότηση κυρίως προς τις πιο φτωχές χώρες της Ένωσης. Αυτό πρακτικά σήμαινε ότι, για να εφαρμοστεί η πρόταση, ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός της περιόδου 2021-2027 έπρεπε να αυξηθεί κατά περίπου 50% και να φτάσει τα €1,6 τρισεκατομμύρια. 

"Η Γερμανία κάνει μια μεγάλη παραχώρηση για να υποστηρίξει τις πιο αδύναμες χώρες", έγραψε ο Economist. Ο Guardian χαρακτήρισε την πρόταση "μια σημαντική κίνηση προς κάποιο επίπεδο αμοιβαιοποίησης του δημοσιονομικού και άλλου κόστους, κάτι το οποίο είχε αποκλειστεί σε προηγούμενες κρίσεις". "Αν τα υπόλοιπα κράτη-μέλη συμφωνήσουν με το σχέδιο, θα αποτελέσει μια σημαντική μετατόπιση προς μια πιο ενωμένη Ευρώπη" έγραψαν οι New York Times.

Παρότι ήδη τότε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επεξεργαζόταν μια παρόμοια πρόταση ενός Ταμείου Ανάκαμψης, έγινε, ασφαλώς, αδύνατο να αγνοηθεί μια τόσο φιλόδοξη, από κοινού εισήγηση των δύο πιο ισχυρών χωρών της ΕΕ. Ωστόσο, δεν υιοθετήθηκε αυτούσια. Γνωρίζουμε καλά στην Ελλάδα ότι οι ευρωπαϊκές διαδικασίες λήψης των αποφάσεων, ειδικά όπως διαμορφώθηκαν μετά το 2010, περιλαμβάνουν εξαντλητικές διαπραγματεύσεις, συνήθως σε Συνόδους Κορυφής, προτού τα 27 εμπλεκόμενα μέρη βρουν κάποιον κοινό τόπο. Σε κάθε περίπτωση, ήδη πριν από το ξέσπασμα της πανδημίας, υπήρχαν τέσσερις χώρες -η Αυστρία, η Δανία, η Ολλανδία και η Σουηδία, που τότε χαρακτηρίστηκαν "frugal four" ("οι τέσσερις φειδωλοί")- που είχαν ζητήσει μικρότερο προϋπολογισμό από την παλιά, προ-Covid πρόταση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.

Η Σύνοδος Κορυφής στην οποία τελικά αποφασίστηκε η ίδρυση, η χρηματοδότηση και η λειτουργία του Ταμείου Ανάκαμψης ήταν μακρόσυρτη και επεισοδιακή. Διήρκεσε τέσσερις ημέρες και ολοκληρώθηκε στις 21 Ιουλίου 2020. Mετά από τις αναμενόμενες διαπραγματεύσεις κυρίως με τις "frugal four", στις οποίες προστέθηκε η Φινλανδία, η τελική συμφωνία ήταν αρκετά διαφορετική από την αρχική γαλλο-γερμανική πρόταση, αλλά διατήρησε την ίδια φιλοσοφία. 

Ο νέος επταετής προϋπολογισμός της ΕΕ που εγκρίθηκε τελικά, ήταν κατά €750, και όχι €500, δισεκατομμύρια αυξημένος, στα €2 τρισεκατομμύρια. Όμως, περίπου το μισό από το επιπλέον ποσό αφορά χρήματα που θα δοθούν ως δάνεια στα κράτη που θα ενδιαφερθούν. Τα άλλα μισά περίπου €390 δισεκατομμύρια, αρκετά λιγότερα από τα 500 της αρχικής γαλλο-γερμανικής πρότασης, δίνονται σε απευθείας χρηματοδότηση. Ωστόσο σχεδόν το σύνολο του επιπλέον προϋπολογισμού εξασφαλίζεται με συλλογικό, απευθείας δανεισμό από τις αγορές. Αυτό που νωρίτερα είχε περιγραφεί "ως γενναίο βήμα ενοποίησης", εκείνο που ήταν "αδιανόητο" στην κρίση της προηγούμενης δεκαετίας τώρα πραγματοποιείται. 

Στην καρδιά του επιπλέον ευρωπαϊκού προϋπολογισμού για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας βρίσκεται ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility - RRF), το λεγόμενο Ταμείο Ανάκαμψης. Μέσω του RRF διανέμεται περίπου το 80% των απευθείας χρηματοδοτήσεων -περίπου €340 δισ.- καθώς και το σύνολο των δανείων. Η κατανομή των πόρων του RRF στην κάθε χώρα γίνεται, εν πολλοίς, όπως στα Ταμεία Συνοχής: με βάση το κατά κεφαλήν ΑΕΠ και την ανεργία κάθε Περιφέρειας, την περίοδο αμέσως πριν από την πανδημία. Ωστόσο, στην περίπτωση του RRF λαμβάνεται επιπλέον υπόψη το πόσο έπληξε την κάθε οικονομία η πανδημία το 2020 και το 2021, γι’ αυτό και χώρες όπως η Ιταλία, παρότι δεν είναι οι πιο φτωχές, βγαίνουν εξαιρετικά ωφελημένες. 

***

Τι θα κάνει όμως το Ταμείο Ανάκαμψης; Οι ευρωπαϊκές οικονομίες, ήδη πριν από το ξέσπασμα της πανδημίας, είχαν να αντιμετωπίσουν αρκετές σημαντικές προκλήσεις: την πράσινη μετάβαση, τον ψηφιακό μετασχηματισμό, τις διευρυνόμενες ανισότητες στο εισόδημα και στις δεξιότητες… Η βασική προσδοκία από το Ταμείο Ανάκαμψης είναι να αποτελέσει ένα "θετικό σοκ" φιλόδοξων επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων που θα προετοιμάσουν την Ευρώπη για τις προκλήσεις του μέλλοντος, αλλά και θα δώσουν ώθηση στις οικονομίες μετά το σοκ της Covid (το οποίο αργότερα διαδέχθηκε το σοκ του πολέμου στην Ουκρανία). Γι’ αυτό τον λόγο, τα έργα και οι μεταρρυθμίσεις που εντάσσονται στο RRF πρέπει να σχετίζονται με τουλάχιστον έναν από τους παρακάτω έξι θεματικούς πυλώνες: την πράσινη μετάβαση, τον ψηφιακό μετασχηματισμό, την "έξυπνη, βιώσιμη και συμπεριληπτική ανάπτυξη", την "κοινωνική και γεωγραφική συνοχή", την "υγεία και την οικονομική, κοινωνική και θεσμική ανθεκτικότητα" καθώς και τις "πολιτικές για τους νέους".

Πριν κάποιος ρίξει μια πιο αναλυτική ματιά στα έργα του Ταμείου Ανάκαμψης, είναι ενδιαφέρον να δει τις "εξαιρέσεις". Η μοναδική χώρα της ΕΕ που δεν έχει καταθέσει μέχρι σήμερα σχέδιο για την αξιοποίηση του RRF είναι η Ολλανδία· την περίοδο που οι περισσότερες χώρες κατέθεταν τα σχέδιά τους, η Ολλανδία βρισκόταν σε μια μακρά περίοδο εκλογών και σχηματισμού κυβέρνησης και, επιπλέον, το ποσό που της αντιστοιχεί είναι πολύ μικρό, μόνο 0,7% του ολλανδικού ΑΕΠ σε χρηματοδότηση, επομένως δεν αποτελεί προτεραιότητα. 

Κάποιος θα έλεγε ότι το Ταμείο Ανάκαμψης θα αποτελούσε προτεραιότητα για δύο άλλες χώρες, την Ουγγαρία και την Πολωνία, στις οποίες αντιστοιχεί ένα σεβαστό ποσό, περίπου 5% και 7% του ΑΕΠ τους αντίστοιχα. Όμως από τα 26 σχέδια που κατατέθηκαν, έχουν εγκριθεί όλα εκτός από τα δικά τους, τα οποία έχουν αποσταλεί στην Επιτροπή ήδη από τον περσινό Μάιο. Οι περισσότεροι προκειμένου να εξηγήσουν την ασυνήθιστα μεγάλη καθυστέρηση παραπέμπουν στη συζήτηση περί σύνδεσης της εκταμίευσης ευρωπαϊκών πόρων με την αρχή του κράτους δικαίου. Τον Δεκέμβριο του 2020, το ευρωκοινοβούλιο ενέκρινε έναν νέο κανόνα, ο οποίος επιτρέπει στην Κομισιόν να διακόπτει την ευρωπαϊκή χρηματοδότηση σε χώρες-μέλη όπου διαπιστώνονται παραβιάσεις του κράτους δικαίου με αρνητικό αντίκτυπο στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό και στα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Ήταν η κατάληξη μιας μεγάλης και κάπως φορτισμένης συζήτησης που είχε αρχίσει όταν διαπιστώθηκαν παραβιάσεις βασικών αρχών του κράτους δικαίου στην Ουγγαρία και στην Πολωνία. Ο κανόνας που θεσπίστηκε τελικά δεν απέκλεισε μεν τις δύο χώρες από το Ταμείο Ανάκαμψης, που τότε ακόμα σχεδιαζόταν, όμως η μεγάλη καθυστέρηση στην έγκριση των εθνικών σχεδίων τους ανεπισήμως συνδέεται, ειδικά στην περίπτωση της Ουγγαρίας, με τις παραβιάσεις αυτές. "Η επιτροπή απλώς αρνείται να πάρει μιαν απόφαση", είπε χαρακτηριστικά ένας από τους συνομιλητές μας.

***

Κάποιος μπορεί να συνειδητοποιήσει τη σημασία και την κλίμακα του RRF, ειδικά για κάποιες χώρες, μόνο όταν ανατρέξει στο εύρος των έργων που καλύπτει -και αυτά πρέπει να ολοκληρωθούν μέχρι το τέλος του 2026!- και διαβάσει για μερικές ενδεικτικές περιπτώσεις. 

Η κάθε χώρα έχει υποχρέωση να αφιερώσει τουλάχιστον το 37% των έργων (περίπου το ένα τρίτο είναι μεταρρυθμίσεις) που έχει εντάξει στο RRF στην "πράσινη μετάβαση" και στο περιβάλλον. Όμως, η ίδια η πραγματικότητα μάλλον ξεπερνάει τον στόχο, αφού μέχρι και τον Φεβρουάριο οι 22 χώρες με εγκεκριμένα πλάνα είχαν κατά μέσο όρο ξεπεράσει το παραπάνω όριο, κατά 40%. Κάποιες χώρες, μάλιστα, όπως η Λιθουανία, η Δανία και η Αυστρία αφιερώνουν περισσότερο από 60% των έργων τους στην κλιματική μετάβαση και στο περιβάλλον. Τα περισσότερα από αυτού του είδους τα έργα, σχεδόν ένα στα τρία, αφορούν τις μεταφορές. Για παράδειγμα η Ιταλία έχει εντάξει την εγκατάσταση του ευρωπαϊκού πληροφοριακού συστήματος ERTMS στα 3.400 χιλιόμετρα σιδηροδρόμου της, καθώς ο σιδηρόδρομος είναι το πλέον φιλικό στο περιβάλλον μέσο μαζικής μεταφοράς.

Αμέσως επόμενες προτεραιότητες της "πράσινης μετάβασης" είναι η ενεργειακή αποδοτικότητα και η εκμετάλλευση ανανεώσιμων πηγών. Εξαιτίας της αναταραχής στην αγορά ενέργειας που έφερε ο πόλεμος στην Ουκρανία, τα έργα του RRF που αφορούν την ενέργεια, μαζί με το νεότερο RepowerEU, αποκτούν αυξημένη βαρύτητα, και είναι πιθανό να ενισχυθούν περισσότερο. Λίγα σχετικά παραδείγματα: Η Ισπανία θα επιδοτήσει περισσότερες από 500.000 ανακαινίσεις/ενεργειακές αναβαθμίσεις κατοικιών μέχρι το 2026. Η Ρουμανία θα αποκτήσει Εθνική Στρατηγική για το Υδρογόνο, καθώς και το αντίστοιχο σχέδιο δράσης. Η Πορτογαλία θα διερευνήσει το ενδεχόμενο ενός "φόρου φυσικών πόρων" για την ευρύτερη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.

Περίπου 26% του συνόλου των έργων αφορούν τον ψηφιακό μετασχηματισμό. Με τα χρήματα του Ταμείου Ανάκαμψης πολλές χώρες, ανάμεσά τους και η Ελλάδα, σχεδιάζουν να αναπτύξουν δίκτυα 5G, να εκπαιδεύσουν τον πληθυσμό σε ψηφιακές δεξιότητες, να ενσωματώσουν ψηφιακές τεχνολογίες στη λειτουργία της κυβέρνησης και να υποστηρίξουν μικρομεσαίες επιχειρήσεις στην ψηφιοποίηση, στην έρευνα και ανάπτυξη και στη χρήση προηγμένης τεχνολογίας. Μερικά σχετικά παραδείγματα: Η Κροατία θα αναπτύξει εφαρμογή κινητού για τις online δημόσιες υπηρεσίες της. Η Μάλτα θα ψηφιοποιήσει 15.000 φακέλους σχετικούς με την εμπορική ναυτιλία. Η Σλοβενία θα αναπτύξει νέες ψηφιακές υπηρεσίες για την επικοινωνία μεταξύ ασθενών και νοσοκομείων και για τη βελτίωση του εσωτερικού σχεδιασμού των νοσοκομείων. Η Φινλανδία θα ενσωματώσει υπηρεσίες 4G και 5G στον σιδηρόδρομό της. Η Πορτογαλία θα ιδρύσει μια "Ψηφιακή Ακαδημία" που θα προσφέρει σε 800.000 εργαζόμενους κατάρτιση σε ψηφιακές δεξιότητες. Η Αυστρία θα επενδύσει σε δίκτυα γρήγορου ίντερνετ σε επιχειρήσεις και νοικοκυριά ενώ επίσης θα χρηματοδοτήσει ερευνητικά κέντρα και συνέργειες για την ανάπτυξη τεχνολογιών αιχμής, όπως οι κβαντικοί υπολογιστές. 

Δράσεις σαν τις παραπάνω, για την ψηφιοποίηση και για την κλιματική αλλαγή, αποτελούν, σε όλες τις χώρες περισσότερα από τα μισά έργα του RRF. Όμως μεταξύ των μεταρρυθμίσεων και των έργων του Ταμείου Ανάκαμψης βρίσκονται και δράσεις με περισσότερο ευρύ φάσμα: μεταρρυθμίσεις οι οποίες σχετίζονται με το "άνοιγμα" κλειστών επαγγελμάτων, με τα εργασιακά των καλλιτεχνών και των εργαζομένων στον πολιτισμό, με την παρακολούθηση των αγορών, με τις πτωχευτικές διαδικασίες και με τις δημόσιες συμβάσεις. Φυσικά υπάρχουν πολλές, πολλών ειδών ενισχύσεις προς μικρομεσαίες επιχειρήσεις καθώς και πιο μεγάλα, "παραδοσιακά" έργα υποδομών, όπως είναι τα οδικά ή τα σιδηροδρομικά δίκτυα. 

Ταυτόχρονα το RRF διαθέτει ξεχωριστό πυλώνα δράσεων για την υγεία και τη δημόσια διοίκηση, που περιλαμβάνει επίσης την προετοιμασία για την αντιμετώπιση κρίσεων, την αποτελεσματικότητα των δικαστηρίων (η Σλοβακία θα χτίσει νέα κτήρια δικαστηρίων), τη δημοσιονομική διακυβέρνηση καθώς και την προστασία από απάτες (η Κροατία θα διαθέσει πόρους για την αντιμετώπιση του κυβερνοεγκλήματος) και ξέπλυμα χρήματος (όπου σχεδιάζουν να εστιάσουν αρκετά η Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο). Τέλος, το RRF αφιερώνει ειδικό πυλώνα στους νέους, σε αλλαγές που αφορούν το εκπαιδευτικό σύστημα κάθε χώρας, την προσχολική αγωγή και φροντίδα, την προσβασιμότητα και την ανεργία των νέων. Η Κροατία σχεδιάζει να αλλάξει όλο το σύστημα προσχολικής αγωγής, ενώ η Λετονία την τριτοβάθμια εκπαίδευση. Η Γαλλία σχεδιάζει να θεσπίσει επίδομα για τους εργοδότες ασκούμενων -έως €8.000 για τους άνω των 18, έως €5.000 για τους νεότερους.

Τέλος, σε πολλά από τα σχέδια που έχουν εγκριθεί περιλαμβάνονται διασυνοριακά έργα, κυρίως "πράσινα" (ανάπτυξη τεχνολογιών εκμετάλλευσης του υδρογόνου, διευρωπαϊκά δίκτυα δρόμων και σιδηροδρόμων, κ.ά.) καθώς και ψηφιακά (διάδρομοι 5G, δίκτυα κέντρων καινοτομίας, κλπ.).

Προηγουμένως αναφέρθηκαν μερικά στοιχεία για την προτεραιοποίηση και στη δική μας χώρα, και μερικά παραδείγματα έργων, όπως ο ΒΟΑΚ, η ψηφιοποίηση των δικαστικών αρχείων και άλλα. Στο επόμενο μέρος αυτής της έρευνας, θα δούμε περισσότερες λεπτομέρειες για το ελληνικό πρόγραμμα, το προφίλ των ελληνικών επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων, και την πρόοδό τους. Πάντως, αξίζει να θυμόμαστε ότι η περίοδος της εφαρμογής των σχεδίων Ανάκαμψης όλων των ευρωπαϊκών χωρών, μαζί και της Ελλάδας, είναι σε πολύ αρχικό στάδιο, αν έχει ξεκινήσει καν. Οι περισσότερες χώρες σε αυτή τη φάση εντάσσουν έργα, τα οποία είναι είτε μικρά είτε σε κάποιο βαθμό ήδη "ώριμα" και έτσι απελευθερώνουν πόρους από άλλους προϋπολογισμούς. Ωστόσο, ο διάλογος για το Ταμείο Ανάκαμψης θα ενταθεί τα επόμενα χρόνια, όταν θα φανεί αν, πώς και με ποιους όρους αυτό το τολμηρό βήμα της συλλογικής ευρωπαϊκής άντλησης κεφαλαίων από τις αγορές μπορεί να έχει συνέχεια.