Πώς συνάπτονται οι δημόσιες συμβάσεις για τα δημόσια έργα, τις προμήθειες, τις μελέτες και τις υπηρεσίες; Πώς επιλέγονται οι εταιρείες που τα υλοποιούν; Πώς γίνεται η διαπραγμάτευση της τιμής, πώς δίνονται τα χρήματα, πώς εγκρίνονται οι απαραίτητες μελέτες, πώς παραδίδονται και αξιολογούνται στο τέλος; Είναι σημαντικά ερωτήματα. Μία από τις σημαντικότερες λειτουργίες ενός κράτους είναι να δίνει χρήματα για υλικές και άλλες υποδομές, να αγοράζει πράγματα, να αναθέτει την εκπόνηση μελετών, να αναθέτει και να υλοποιεί έργα. Οι διαδικασίες πίσω από αυτές τις λειτουργίες είναι ένα εξαιρετικά κρίσιμη υπόθεση. Αν οι προμήθειες και τα έργα δεν γίνονται με διαφανή, γρήγορο και αποτελεσματικό τρόπο, το κράτος δεν λειτουργεί σωστά. Επιπλέον, οι δημόσιες συμβάσεις είναι σημαντικές και για την εθνική οικονομία, καθώς ένα κομμάτι της εγχώριας αγοράς βασίζεται σε μικρό ή σε μεγάλο βαθμό στην παροχή υπηρεσιών και προμηθειών στο κράτος.

Στη χώρα μας το νομοθετικό πλαίσιο που ορίζει τις δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών, υπηρεσιών και μελετών το ορίζει ο νόμος 4412 του 2016. Τα τελευταία χρόνια, στις συναντήσεις και τις συζητήσεις στις οποίες έχουν συμμετάσχει τα στελέχη και οι ερευνητές της διαΝΕΟσις με στελέχη της δημόσιας διοίκησης, της νυν και της πρώην κυβέρνησης αλλά και του ιδιωτικού τομέα, διαπιστώσαμε πως ο συγκεκριμένος νόμος προέκυπτε πολύ συχνά στην κουβέντα -και πάντα ως ένα μεγάλο πρόβλημα. Από ό,τι φαίνεται, αν και ο 4412/2016 έλυσε κάποια σημαντικά προβλήματα, οι περισσότερες από τις δυσλειτουργίες και τις παθογένειες που οδηγούν σε καθυστερήσεις, ακυρώσεις διαγωνισμών, υπερκοστολογήσεις και άλλα γνώριμα φαινόμενα, εξακολουθούν να επιβιώνουν.

­
Δημόσια Έργα, Προμήθειες, Μελέτες και Συναφείς Υπηρεσίες: Ο Νόμος 4412/2016 Και Η Εφαρμογή Του (PDF)

Η διαΝΕΟσις ανάθεσε σε τετραμελή ομάδα ειδικών, αποτελούμενης από τους Δημήτρη Α. Σωτηρόπουλο, Σπύρο Βλαχόπουλο, Λεωνίδα Φιλόπουλο και, Γιώργο Θ. Ζώη, να μελετήσουν και να καταγράψουν τα προβλήματα της διαδικασίας ρύθμισης των δημοσίων συμβάσεων από το κράτος, και να καταλήξουν σε μια σειρά από προτάσεις για τις αλλαγές που κρίνονται απαραίτητες. Εδώ δημοσιεύουμε την εκτενή μελέτη τους που αναλύει το θέμα διεξοδικά. Μεταξύ άλλων, η μελέτη περιλαμβάνει μια κριτική ανάλυση των κυριότερων διατάξεων του ίδιου του νόμου (Μέρος ΙΙ) και μια καταγραφή της εφαρμογής του στην πράξη, με όλα τα προβλήματα και τις δυσλειτουργίες όπως αναδείχθηκαν από τη νομολογία και από συνεντεύξεις με φορείς της αγοράς και των αρμόδιων δημόσιων αρχών. Στο τέλος, δε, καταλήγουν σε μια σειρά από συγκεκριμένες προτάσεις για τη βελτίωση του νομικού πλαισίου που ισχύει σήμερα.

Από ό,τι φαίνεται, αν και ο 4412/2016 έλυσε κάποια σημαντικά προβλήματα, οι περισσότερες από τις δυσλειτουργίες και τις παθογένειες που οδηγούν σε καθυστερήσεις, ακυρώσεις διαγωνισμών, υπερκοστολογήσεις και άλλα γνώριμα φαινόμενα, εξακολουθούν να επιβιώνουν.

Παρακάτω θα πούμε μερικά πράγματα για το πρόβλημα των δημόσιων συμβάσεων στην Ελλάδα, ξεκινώντας από το βασικό: ποιο είναι το πρόβλημα;  

—

Tο πώς γίνονται τα δημόσια έργα στην Ελλάδα είναι μια πονεμένη ιστορία. Μεγαλεπίβολα σχέδια ανακοινώνονται, κορδέλες κόβονται και τελικά τα έργα υλοποιούνται με καθυστερήσεις χρόνων, δραματικές υπερβάσεις του κόστους και ενίοτε και με τεχνικές ή άλλες ατέλειες. Εμφανίζονται προβλήματα στους διαγωνισμούς, ανεπαρκείς μελέτες που περιγράφουν τα έργα, ενστάσεις από υποψήφιους αναδόχους που παίρνουν χρόνια να επιλυθούν, προβλήματα με τη διαφάνεια της διαδικασίας, διαφθορά, και στη συνέχεια περιορισμένη επίβλεψη και έλεγχος για το πώς υλοποιείται και το έργο. Αντίστοιχα προβλήματα υπάρχουν και στις προμήθειες και σε οτιδήποτε χρειάζεται την υπογραφή μιας σύμβασης ανάμεσα στο κράτος και κάποιον ιδιωτικό φορέα.

Τα παραδείγματα είναι αμέτρητα. Μόνο τους τελευταίους μήνες έχουμε ακούσει πολυάριθμα από πολλούς συνομιλητές μας. Οι νομικοί -και μεταξύ των συγγραφέων της μελέτης- Σπύρος Βλαχόπουλος και Λεωνίδας Φιλόπουλος μας θύμισαν την υπόθεση του πολύπαθου Βόρειου Οδικού Άξονα Κρήτης, της Εθνικής Οδού που (κάποτε θα) ενώνει το Καστέλι με τη Σητεία στην Κρήτη.  Σύμφωνα με σχετικά δημοσιεύματα, η κατασκευή του έργου, με τον ένα ή με τον άλλο τρόπο, έχει ξεκινήσει από το 1960. Το σχέδιο για τη μετατροπή αυτού του σήμερα επικίνδυνου και ακατάλληλου δρόμου σε κλειστό αυτοκινητόδρομο απέκτησε διαχειριστική αρχή με προεδρικό διάταγμα το έτος 2000. Έκτοτε, από τα 310 χιλιόμετρα του δρόμου μόνο τα 51 έχουν αναβαθμιστεί. Σε μια πρόσφατη απόπειρα να δημοπρατηθεί το έργο, κατατμήθηκε σε επιμέρους υποέργα, τα οποία μάλιστα, είχαν διαφορετικό τρόπο δημοπράτησης (άλλα δημοπρατήθηκαν με  διαγωνισμό έργου, άλλα ήταν ΣΔΙΤ και άλλα παραχωρήσεις) εκτοξεύοντας, όπως είναι φυσικό, το βαθμό πολυπλοκότητας στα ουράνια. Το έργο δεν έχει ξεκινήσει ακόμη.

Ο έμπειρος δημόσιος λειτουργός, πρώην βουλευτής και στέλεχος του ΚΙΝΑΛ Παναγιώτης Καρκατσούλης μάς θύμισε τις ζημιές από τον μεσογειακό κυκλώνα "Ζορμπά" στην Εύβοια το 2018, όταν ο νομός κηρύχθηκε σε κατάσταση εκτάκτου ανάγκης. Το Περιφερειακό Συμβούλιο τότε αμέσως ενέκρινε ένα ποσό (15,5 εκατομμύρια ευρώ) για την αποκατάσταση των ζημιών κυρίως στο οδικό δίκτυο. Όμως η απαραίτητη έγκριση από το υπουργείο Οικονομικών καθυστέρησε έναν χρόνο. Η διαδικασία ανάθεσης έτρεξε από την Περιφέρεια το φθινόπωρο του 2019, και το έργο ανατέθηκε με χρονοδιάγραμμα οκταμήνου, όμως οι ανάδοχοι ζήτησαν και παράταση για να το ολοκληρώσουν έξι μήνες αργότερα. Έτσι, η έκτακτη ανάγκη που προέκυψε σε μια περιοχή της Ελλάδας το Σεπτέμβριο του 2018, θα καλυφθεί -αν όλα πάνε καλά-, το νωρίτερο τον Μάρτιο του 2021.

Ο δε Δήμαρχος Αθηναίων Κώστας Μπακογιάννης μάς θύμισε τον θρυλικό διαγωνισμό για τα ασθενοφόρα του ΕΚΑΒ, ο οποίος είχε ξεκινήσει από το 2007 και δέκα χρόνια αργότερα δεν είχε ολοκληρωθεί, παρ’ όλο που το κράτος είχε δεσμευμένο κονδύλι για να τα αγοράσει. Τελικά τα ασθενοφόρα τα έκανε δωρεά το Ίδρυμα Σταύρος Νιάρχος, μαζί με την πλήρη συντήρησή τους για 8 χρόνια. Και πάλι χρειάστηκαν σχεδόν 11 μήνες για να μπορέσει το κράτος να ολοκληρώσει τις απαραίτητες διαδικασίες για να παραλάβει τα 143 οχήματα.

Τα παραδείγματα δεν τελειώνουν. Ο αριθμός και η ποικιλία τους ζαλίζουν. Ο διαγωνισμός για τη υδροδότηση των άγονων νησιών, τον οποίο κέρδιζε πάντα ο ίδιος ανάδοχος. Το ότι δημόσιες υπηρεσίες λειτουργούν με ληγμένες άδειες λογισμικού επειδή η διαδικασία ανανέωσης τους χρειάζεται μήνες. Η κατασκευή της 4ης γραμμής του μετρό της Αθήνας εγκρίθηκε το 2014. Ο διαγωνισμός δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη. 

Γιατί συμβαίνει αυτό; Γιατί το κράτος δεν μπορεί να ολοκληρώνει αυτές τις πολύ σημαντικές διαδικασίες γρήγορα; Πώς είναι δυνατό να χρειάζεται να επέμβει ένα κοινωφελές ίδρυμα για να αποκτήσει ασθενοφόρα το ΕΚΑΒ;

Στη μελέτη οι ερευνητές αναζητούν τους λόγους αναλύοντας όλες τις πτυχές του νομικού πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα: του νόμου 4412.

—

Ο 4412/2016 δεν είναι ένας ελληνικής έμπνευσης νόμος, αλλά η ενσωμάτωση της ευρωπαϊκής οδηγίας για το πώς πρέπει να γίνονται οι δημόσιες συμβάσεις (συγκεκριμένα δύο ευρωπαϊκών οδηγιών -2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ). Βεβαίως, το ότι ο τρόπος με τον οποίο λειτουργούν οι δημόσιες συμβάσεις στη χώρα πρέπει να υπακούει στους ευρωπαϊκούς κανόνες ίσχυε και πριν από το 2016, και πριν από την εποχή των μνημονίων. Ακόμα και ο νόμος του 1997 για το θέμα προέκυψε ως αποτέλεσμα καταδικαστικής απόφασης κατά της χώρας μας του (τότε) Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

­
Κατεβάστε Τη Παρουσίαση Των Βασικών Συμπερασμάτων Της Μελέτης (PDF)

Γιατί πρέπει όμως αυτοί οι κανόνες να ορίζονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο; Καθώς ένα μεγάλο μέρος των συμβάσεων αφορούν έργα και προμήθειες που πληρώνονται από ευρωπαϊκά χρήματα, υπήρχε η ανάγκη εφαρμογής κοινών όρων και κανόνων για όλες τις ευρωπαϊκές χώρες. Αυτή είναι άλλωστε μια προσπάθεια που έχει ξεκινήσει εδώ και δεκαετίες και έχει φτάσει σήμερα στο σημείο όλα τα κράτη-μέλη (αλλά και άλλα, εκτός Ε.Ε., όπως η Νορβηγία) να έχουν ουσιαστικά κοινή νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις.

Ως πλαίσιο, ο ν.4412/2016 εισήγαγε μερικές πολύ ουσιαστικές και κρίσιμες "τεχνικές" καινοτομίες στο πώς το κράτος συνάπτει συμβάσεις με οικονομικούς φορείς, από τη δημιουργία μιας Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών μέχρι την υιοθέτηση τεχνολογικών λύσεων στη διαγωνιστική διαδικασία, αλλά και την εισαγωγή περιβαλλοντικών και κοινωνικών κριτηρίων στις διαδικασίες επιλογής ή αποκλεισμών διαγωνιζομένων στις διαγωνιστικές διαδικασίες. Ο νόμος περιλαμβάνει κριτήρια και διαδικασίες για όλες τις φάσεις προκήρυξης, ανάθεσης, εκτέλεσης και παρακολούθησης των δημοσίων συμβάσεων και περιγράφει τι πρέπει να κάνει κάθε μία από τις αναθέτουσες αρχές και φορείς του Δημοσίου (από υπουργεία και ΔΕΚΟ μέχρι Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου). Είναι ένα μεγάλο, πολύπλοκο κείμενο με εκατοντάδες άρθρα.

Γιατί όμως ενώ πλέον στην Ελλάδα -θεωρητικά τουλάχιστον- έχουμε το ίδιο θεσμικό καθεστώς με τις άλλες χώρες της ΕΕ., θεωρούμε τον νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις προβληματική υπόθεση; Γιατί εδώ εμφανίζονται καθυστερήσεις και δυσλειτουργίες, ενώ αλλού όχι;

"Πώς θα μπορούσε να συμβαίνει διαφορετικά", γράφουν οι ερευνητές στη μελέτη, "όταν η de lege artis εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων έχει να αντιπαλέψει τις γενικότερες παθογένειες που χαρακτηρίζουν διαχρονικά το ελληνικό διοικητικό σύστημα, όπως λ.χ. την έλλειψη μακρόπνοου σχεδιασμού, τη γραφειοκρατία και την υποστελέχωση πολλών νευραλγικών δημόσιων υπηρεσιών;" 

Τα προβλήματα που εντοπίζονται στην εφαρμογή του νόμου στην Ελλάδα περιγράφονται αναλυτικά στο κείμενο τους.

Πρώτα απ’ όλα, πρέπει να επισημάνουμε ότι η διαδικασία σύναψης των συμβάσεων αποτελείται από τα εξής στάδια: Της προετοιμασίας και του σχεδιασμού της σύμβασης, της δημοσίευσης και της σχετικής προκήρυξης του διαγωνισμού, της υποβολής προσφορών και της επιλογής των διαγωνιζομένων, της αξιολόγησης των προσφορών, της ανάθεσης, της εκτέλεσης και της παραλαβής έργων ή μελετών.

Στην πράξη, στην Ελλάδα εμφανίζονται προβλήματα σε όλα τα στάδια.

Για παράδειγμα, όπως τόνισαν στους ερευνητές μας, δικαστές και εκπρόσωποι άλλων φορέων, το στάδιο του σχεδιασμού μιας σύμβασης συχνά πάσχει επειδή οι εργαζόμενοι στις αναθέτουσες αρχές δεν έχουν την τεχνική επάρκεια για να σχεδιάσουν το έργο σωστά. Εμφανίζονται διαγωνισμοί με ανεπαρκείς μελέτες που δεν προσδιορίζουν το αντικείμενο του έργου με σαφήνεια, για παράδειγμα.

Αυτή η έλλειψη τεχνογνωσίας σε διάφορα επίπεδα της διοίκησης έχει κι άλλες συνέπειες. Ο ν.4412/2016 εισήγαγε κάποια νέα εργαλεία, όπως για παράδειγμα νέες μορφές ανάθεσης, πέραν των γνωστών διαγωνισμών και απευθείας αναθέσεων (Πχ. συμφωνίες-πλαίσιο, συμπράξεις καινοτομίας κλπ.). Ο λόγος που τα στελέχη πολλών φορέων δεν τις προτιμούν είναι η συνήθεια: επειδή είναι εργαλεία καινούργια, διαφορετικά από αυτά που έχουν συνηθίσει.

Προβλήματα υπάρχουν και αλλού. Στο στάδιο της τιμολόγησης, για παράδειγμα, ή στις προϋποθέσεις συμμετοχής στους διαγωνισμούς (που δεν πρέπει να είναι "φωτογραφικές", αλλά δεν πρέπει να είναι και υπερβολικά χαλαρές) ή στο στάδιο της αξιολόγησης του έργου. Τα ηλεκτρονικά μητρώα που χρησιμοποιούνται για τους διαγωνισμούς είναι δύσχρηστα και δεν επικοινωνούν ούτε μεταξύ τους, ούτε με τη Διαύγεια. Προκύπτουν καθυστερήσεις και ολιγωρίες από τα μέλη των επιτροπών αξιολόγησης (που δεν αμείβονται γι’ αυτή τη δουλειά -αλλά συχνά δεν έχουν και την απαραίτητη τεχνογνωσία ή εξειδίκευση).

Επιπλέον υπάρχει και ο φόρτος της γραφειοκρατίας σε πολλές από τις διαδικασίες, ακόμα κι αν αναγνωρίσει κανείς ότι τα τελευταία χρόνια και ειδικά το τελευταίο διάστημα, έχουν γίνει άλματα. Σε κάποιους φορείς ακόμα υπάρχουν υπερβολικά πολλά στάδια υπογραφών (π.χ. στις Ένοπλες Δυνάμεις), σε άλλες ζητούνται τα ίδια έγγραφα πολλές φορές, αλλού αποτελεί διαχρονικό πρόβλημα η έλλειψη επαγγελματισμού ή εξειδίκευσης των δημοσίων υπαλλήλων.

Και, βέβαια, υπάρχει και κάτι άλλο: από τη δημοσίευση του ν.4412 στις 8 Αυγούστου του 2016 μέχρι τις 30 Μαΐου του 2020 ο νόμος είχε υποστεί 401 τροποποιήσεις -περίπου δύο κάθε εβδομάδα- οι οποίες κυμαίνονταν από απλές γλωσσικές διορθώσεις μέχρι σημαντικές παρεμβάσεις, όπως ένας ολόκληρος άλλος νόμος, ο ν.4605 του 2019, που έφερε μεταβολές σε σχεδόν 80 διατάξεις του αρχικού νόμου.

Οπότε πώς λύνεται αυτό το πρόβλημα;

—

Οι λύσεις στις οποίες καταλήγει η έρευνα είναι μια σειρά από 15 τεχνικές προτάσεις που εξυπηρετούν πέντε κεντρικούς στόχους. Μπορείτε να τις δείτε συνοπτικά στον παρακάτω πίνακα, και αναλυτικά στο 4ο μέρος της μελέτης (σ’. 178).

Επιπλέον, οι ερευνητές προτείνουν και συγκεκριμένες νομοτεχνικές παρεμβάσεις σε συγκεκριμένα άρθρα του νόμου (σ. 187). Με αυτές τις παρεμβάσεις το νομικό πλαίσιο μπορεί να γίνει πιο αποτελεσματικό και ευέλικτο και κάποιες από πιο χρονοβόρες διαδικασίες μπορούν να αποκτήσουν έναν τρόπο να ξεμπλοκάρουν.

Ωστόσο, υπάρχει και κάτι άλλο. Από όλους τους συνομιλητές και από την ίδια την ανάλυση των ερευνητών στη μελέτη προκύπτει ταυτόχρονα και το μεγάλο πρόβλημα στο ανθρώπινο δυναμικό και την κουλτούρα στις δομές διοίκησης του κράτους. Η τυπολατρία, η έλλειψη πρωτοβουλίας, το κλίμα καχυποψίας, η έλλειψη εξειδίκευσης, αξιολόγησης και κινήτρων σε πολλές υπηρεσίες και φορείς έχουν όλα άμεσο αντίκτυπο στο πως υλοποιούνται τα δημόσια έργα στη χώρα μας. Και κανένα νομοθετικό πλαίσιο δεν μπορεί από μόνο του να παρακάμψει αυτό το εμπόδιο.