Αρθρογραφια |
Οικονομια

ΕΣΠΑ - Ένα Εν Μέρει Ανεκμετάλλευτο Αναπτυξιακό Κοινοτικό Εργαλείο

Πώς οι πόροι του ΕΣΠΑ θα γίνουν σπόροι που θα πέσουν πάνω σε καλλιεργήσιμη γη; Πώς θα αποφύγουμε τα λάθη του παρελθόντος;

,
| Ιούλιος 2020

Η Ελλάδα μετά από μια δεκαετή οικονομική κρίση και μια επιδημιολογική κρίση, η οποία είναι  ακόμα σε εξέλιξη, έχει περισσότερο ανάγκη παρά ποτέ από χρηματοδότηση προκειμένου να υλοποιήσει γρηγορότερα τις αναγκαίες μεταρρυθμίσεις και να υποστηρίξει τις επιχειρήσεις και τους κλάδους στρατηγικού ενδιαφέροντος. Μέχρι σήμερα, ξεκινώντας από τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα, περνώντας στα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης και καταλήγοντας στα ΕΣΠΑ, έχουν εισρεύσει στα δημόσια  ταμεία της χώρας μας grosso modo χρήματα που ισοδυναμούν με το ΑΕΠ της ή εναλλακτικά χρήματα με τα οποία θα μπορούσε να είχε αποπληρωθεί το ήμισυ του δημοσιονομικού μας χρέους. Ωστόσο το αναπτυξιακό τους αποτύπωμα έχει παραμείνει διαχρονικά περιορισμένο.

Έτσι καθώς οι διαπραγματεύσεις για το επόμενο ΕΣΠΑ 2021-27 μπαίνουν στην τελική τους ευθεία και η συζήτηση για το πώς θα πρέπει αυτό να κατανεμηθεί έχει αρχίσει, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο να γίνει μια ανασκόπηση του τρέχοντος ΕΣΠΑ 2014-20, ώστε να μελετήσουμε ποια ήταν η δομή του, πώς κατανεμήθηκε, ποια ήταν η εξέλιξη της απορρόφησής του, ποιο είναι το χρονοδιάγραμμα ολοκλήρωσής του και ποιες στρεβλώσεις δημιουργήθηκαν στη διαχείρισή του,  προκειμένου να επιταχυνθούν οι διαδικασίες του και οι πόροι να κατανέμονται πιο έξυπνα και αποτελεσματικά. Μια παρόμοια αξιολόγηση είχε κάνει η διαΝΕΟσις και για το προηγούμενο ΕΣΠΑ 2007-2013. Δυστυχώς, τα πράγματα έχουν αλλάξει ελάχιστα έκτοτε.

Το τρέχον ΕΣΠΑ 2014-2020

Πριν αναλυθούν όλα τα παραπάνω, είναι χρήσιμο να γίνει μια αποσαφήνιση των χρονολογιών στις οποίες αναφέρεται κάθε προγραμματική περίοδος, καθώς υπάρχει πλέον μεγάλη απόκλιση μεταξύ των ονομαστικών και των πραγματικών ημερομηνιών. Το πρώτο ΕΣΠΑ, το "Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς 2007-13", ολοκληρώθηκε τελικά με μια –πανευρωπαϊκή– καθυστέρηση δύο ετών, στο τέλος του 2015, ενώ η ημερομηνία κλεισίματος της προγραμματικής περιόδου ορίστηκε στις 31 Μαρτίου του 2017. Το τρέχον ΕΣΠΑ, το οποίο μετονομάστηκε σε "Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης 2014-20", ξεκίνησε ουσιαστικά στις αρχές του 2016 και αναμένεται να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2023.

Ένα άλλο σημείο που χρήζει διευκρίνισης είναι ότι το ΕΣΠΑ δεν αποτελεί ένα ενιαίο πακέτο κονδυλίων, την κατανομή του οποίου μπορεί ελεύθερα να αποφασίσει η κάθε χώρα. Αντίθετα, το κοινοτικό μέρος του ΕΣΠΑ –δηλαδή το 80% του συνόλου– είναι στην πραγματικότητα μια άθροιση των ποσών που διατίθενται από πέντε επιμέρους ευρωπαϊκά ταμεία:

  • το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ),
  • το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ),
  • το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ),
  • το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και
  • το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Δεδομένου ότι το κάθε ταμείο χρηματοδοτεί συγκεκριμένο εύρος πράξεων, με τις δικές του στοχεύσεις και τους δικούς του όρους και προϋποθέσεις, η χονδρική κατανομή των πόρων του ΕΣΠΑ είναι καθορισμένη ex ante σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Επομένως, οι βαθμοί ελευθερίας της εκάστοτε χώρας στο πού θα κατευθύνει τους πόρους αυτούς είναι περιορισμένοι, καθώς αλλαγές στη σχετική συμμετοχή του κάθε ευρωπαϊκού ταμείου απαιτούν την έγκριση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Για την αντιμετώπιση της κρίσης του νέου κορωνοϊού επετράπη, για το τρέχον ΕΣΠΑ, η ελεύθερη μεταφορά πόρων μεταξύ των τριών πρώτων από τα παραπάνω ταμεία1 και μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών περιφερειών· αλλά δεν φαίνεται πιθανό αυτή η δυνατότητα ευελιξίας να ενσωματωθεί στο επόμενο ΕΣΠΑ.

Το τρέχον ΕΣΠΑ, λοιπόν, είναι ένα σύνολο κονδυλίων, συγχρηματοδοτούμενων σε μια αναλογία 20-80 από το ελληνικό δημόσιο και τα προαναφερόμενα ευρωπαϊκά ταμεία, που αθροίζει περίπου στα €26,1 δισ.2. Οι δράσεις του ΕΣΠΑ που χρηματοδοτούνται από το ποσό αυτό μπορούν να κατηγοριοποιηθούν σε 8 βασικές ενότητες: κάθε ένα από τα 7 τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (ΕΠ) και το σύνολο των 13 Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΠΕΠ). Η κατανομή των πόρων φαίνεται στο Διάγραμμα 1.

  1. Το ΕΠ Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία (ΕΠΑνΕΚ), με προϋπολογισμό €4,7 δισ., περιλαμβάνει κυρίως δράσεις ενίσχυσης ιδιωτικών επιχειρήσεων, ενεργειακής αναβάθμισης των κτηρίων και αναβάθμισης του συστήματος μεταφοράς και διανομής της ενέργειας. Ένα μεγάλο μέρος των κονδυλίων του ΕΠΑνΕΚ (€1,2 δισ.3) προγραμματίζεται να διατεθεί μέσω της σύστασης ευρύτερων ταμείων της Ελληνικής Αναπτυξιακής Τράπεζας, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων, με στόχο την περαιτέρω μόχλευσή4 τους. Αυτή είναι μια πρακτική που, όπως αναλύεται παρακάτω, προσφέρει πολλά πλεονεκτήματα και θα πρέπει να υιοθετηθεί ευρύτερα. Στο συγκεκριμένο ΕΠ εντάχθηκε επίσης και η σύσταση του έκτακτου Ταμείου Εγγυοδοσίας Επιχειρήσεων COVID-19, με προϋπολογισμό €1 δισ. Παρά την ύπαρξη έργων και δράσεων με μεγάλο μέγεθος, το πρόγραμμα αυτό χαρακτηρίζεται από μεγάλο κατακερματισμό σε πολλά μικρά έργα, αφού το 80% των παρεμβάσεων έχουν μέγεθος μικρότερο των €100 χιλ.
  2. Το ΕΠ Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη, με προϋπολογισμό €5,5 δισ., περιλαμβάνει δημόσια έργα υποδομών, κυρίως του τομέα των μεταφορών και της διαχείρισης υγρών και στερών λυμάτων. Τα πιο εμβληματικά από τα έργα αυτά είναι το μετρό της Θεσσαλονίκης, η επέκταση της γραμμής 3 και η γραμμή 4 του μετρό της Αθήνας και η νέα εθνική οδός Πάτρας-Πύργου. Γίνεται αντιληπτό ότι υπάρχει μεγάλη αβεβαιότητα εάν θα προλάβουν αυτά τα έργα να ολοκληρωθούν στο πλαίσιο της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου.
  3. Το ΕΠ Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση, με προϋπολογισμό €3,3 δισ., συγκεντρώνει κυρίως προγράμματα εκπαίδευσης και διά βίου μάθησης, καθώς και προγράμματα επιδοτούμενης απασχόλησης για ανέργους και πρώτο-εισερχόμενους στην αγορά εργασίας. Στο συγκεκριμένο ΕΠ εντάσσεται και η λειτουργία των ολοήμερων δημοτικών σχολείων. Πρόκειται, δε, για το ΕΠ με τον μεγαλύτερο κατακερματισμό, καθώς το 94% των περιλαμβανομένων παρεμβάσεων είναι μικρότερες των €100 χιλ.
  4. Το ΕΠ Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα, με προϋπολογισμό €0,6 δισ., ενσωματώνει δράσεις ψηφιοποίησης και ψηφιακής διασύνδεσης φορέων του δημόσιου τομέα και δράσεις κατάρτισης των δημοσίων υπαλλήλων.
  5. Το ΕΠ Τεχνική Βοήθεια, με προϋπολογισμό €360 εκατ., περιλαμβάνει όλες τις δαπάνες για τη διοικητική υποστήριξη του ΕΣΠΑ εν συνόλω. Συγκεκριμένα, όλα τα λειτουργικά κόστη του ΕΣΠΑ, όπως η μισθοδοσία των στελεχών όλων των υπηρεσιών του, η τεχνική υποστήριξη, το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα, η υποχρεωτική δημοσιότητα κτλ., χρηματοδοτούνται μέσω αυτού του προγράμματος.
  6. Το Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ),το οποίο ταυτίζεται με τον δεύτερο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), με προϋπολογισμό €5,2 δισ., περιλαμβάνει έργα και δράσεις που θα μπορούσαν να εμπεριέχονται στις δύο πρώτες ενότητες ΕΠ, αλλά αφορούν στον αγροτικό τομέα ή στην τοπική ανάπτυξη της υπαίθρου, καθώς και άλλες παρεμβάσεις, που θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως επιδοματικές,5 βάσει της χρησιμοποιούμενης έκτασης γης ή/και αριθμού ζώων. Τα δημόσια έργα αγροτικού ή τοπικού ενδιαφέροντος, όπως η επαναδημιουργία της Λίμνης Κάρλας,6 καταλαμβάνουν περίπου το 30% του προγράμματος. Οι δράσεις ενίσχυσης των αγροτικών επενδύσεων, για τη βελτίωση επί παραδείγματι του τεχνικού τους εξοπλισμού, αντιστοιχούν στο περίπου 25%, ενώ τη μερίδα του λέοντος λαμβάνουν οι δράσεις που συνδέονται με την έκταση γης ή/και τον αριθμό των ζώων, με ποσοστό χρηματοδότησης που φτάνει το 45%.  Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι τελευταίες, οι οποίες έχουν ασαφές επενδυτικό αποτύπωμα, αποτελούν ξεχωριστή ροή από τον πρώτο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), ο οποίος για την περίοδο 2014-20 παρέχει €13,7 δισ. σε άμεσες ενισχύσεις και επιδοτήσεις παραγωγής προς τους αγρότες.
  7. Το ΕΠ Αλιείας και Θάλασσας, με προϋπολογισμό €0,5 δισ., περιλαμβάνει κυρίως δαπάνες προμήθειας και αναβάθμισης μέσων του Λιμενικού Σώματος και δράσεις ενίσχυσης αλιευτικών επιχειρήσεων για τη βελτίωση των εγκαταστάσεων και του τεχνικού εξοπλισμού τους. Το συγκεκριμένο πρόγραμμα εμφανίζει μεγάλο κατακερματισμό, με το 69% των παρεμβάσεων να είναι μικρότερες των €100 χιλ.7.
  8. Και τα 13 ΠΕΠ, με συνολικό προϋπολογισμό σχεδόν €6 δισ., περιλαμβάνουν έργα και δράσεις όλων των κατηγοριών, που όμως έχουν τοπικό χαρακτήρα. Για παράδειγμα, τέτοια έργα είναι η κατασκευή οδικών αξόνων τοπικού ενδιαφέροντος, η αγορά μεταφορικών μέσων για τοπικούς συγκοινωνιακούς οργανισμούς και η ανάπτυξη των δικτύων φυσικού αερίου μέσης και χαμηλής πίεσης.

Προϊόντος του χρόνου, καθώς το ΕΣΠΑ έφτασε στον τέταρτο χρόνο υλοποίησής του, έχουν προκύψει αφενός παρεμβάσεις που έχουν σημαντικές καθυστερήσεις, με κίνδυνο να μην προλαβαίνουν να υλοποιηθούν στην παρούσα προγραμματική περίοδο, και αφετέρου ανάγκες που δεν είχαν προβλεφθεί, όπως η κρίση του νέου κορωνοϊού. Αποτέλεσμα αυτού ήταν η ένταξη επιπλέον έργων σε κάποια ΕΠ του ΕΣΠΑ, άνω του προϋπολογισμού τους (overbooking), προκειμένου εν συνεχεία να απενταχθούν έργα που δεν "περπατάνε" δίχως να πληγεί η απορροφητικότητα. Δεδομένου ότι οι αναφερόμενες εντάξεις και απεντάξεις δεν μπορούν να είναι συμμετρικές ανά ΕΠ και εφόσον επετράπη η δυνατότητα ελεύθερης μετακίνησης πόρων μεταξύ των ευρωπαϊκών ταμείων, πρέπει να θεωρείται σίγουρο ότι η τελική κατανομή στα επιμέρους ΕΠ πρόκειται να αλλάξει.

Η παρούσα8 κατάσταση των παραπάνω ΕΠ, όσον αφορά στον προϋπολογισμό, στις εντάξεις και στις εκτελέσεις, καθώς και η απορρόφησή τους όπως είχε καταγραφεί στο τέλος του 2019, παρουσιάζονται αναλυτικά στον παρακάτω πίνακα.

Είναι χρήσιμο εδώ να γίνει μια αποσαφήνιση των όρων, που χρησιμοποιούνται ευρέως και εν μέρει συγκεχυμένα στον δημόσιο διάλογο, προς διευκόλυνση του αναγνώστη. Αντίθετα με τη διαδεδομένη χρήση του όρου απορρόφηση, η οποία τον συγχέει με την εκτέλεση-εκταμίευση, η απορρόφηση (ο λογαριασμός "Total Eligible Cost Decided (Selected)" της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) προσδιορίζεται από τις δαπάνες που έχει εγκρίνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και για τις οποίες έχουν πραγματοποιηθεί δεσμεύσεις των ποσών στα ευρωπαϊκά ταμεία. Τα χρήματα αυτά είναι κατ’ ουσίαν στα χέρια του ελληνικού δημοσίου, αλλά η χρήση τους περιορίζεται από την υλοποίηση των σχετικών έργων. Τα επίσημα, διαθέσιμα στοιχεία για την απορρόφηση την παρουσιάζουν στο ύψος του 91%, λίγο καλύτερη από την εικόνα που παρουσιάζουν τα άλλα κράτη-μέλη της Ε.Ε. Ενώ με τον όρο εκτέλεση (ο λογαριασμός "Total Eligible Spending" της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) ορίζεται η εκταμίευση του ποσού στον δικαιούχο, η οποία φυσικά απαιτεί την πρότερη επιτυχή υλοποίηση του σχετικού έργου και η οποία σήμερα είναι στο 40%, σημαντικά υπολειπόμενη της αντίστοιχης για τα υπόλοιπα κράτη-μέλη της Ε.Ε. Αναλυτικά ο πυρήνας των διαδικασιών του ΕΣΠΑ φαίνεται στο ακόλουθο διάγραμμα.

Προβλήματα και προτάσεις για το επόμενο ΕΣΠΑ

Από την παραπάνω εικόνα είναι πρόδηλη η σημαντική καθυστέρηση που εμφανίζεται στην εκτέλεση όλων των προγραμμάτων. Είναι χαρακτηριστικό ότι στο αντίστοιχο χρονικό σημείο του πρώτου ΕΣΠΑ: τρία έτη πριν από την τελική του λήξη, το 2012, η εκτέλεση βρισκόταν σε σαφώς καλύτερο επίπεδο (περίπου στο 49%). Η καθυστέρηση αυτή οφείλεται αφενός στην ένταξη κάποιων έργων με πολύ μεγάλη αισιοδοξία ως προς τον χρόνο ολοκλήρωσής τους (όπως η τέταρτη γραμμή του μετρό της Αθήνας), και αφετέρου στην απρόσμενα αργή υλοποίηση κάποιων άλλων παρεμβάσεων. Κατά συνέπεια, ένα πολύ μεγάλο μέρος των κονδυλίων του ΕΣΠΑ, περίπου €13,2 δισ., λιμνάζει στα δημόσια ταμεία, τα οποία δεν μπορούν να το διαθέσουν στην οικονομία πριν από την υλοποίηση των σχετικών προγραμμάτων. Η κατάσταση θα ήταν πολύ χειρότερη, εάν δεν εντάσσονταν στο ΕΣΠΑ επιπλέον προγράμματα, λόγω του κορωνοϊού, με σχετική ευκολία στην απορρόφηση και την εκτέλεση, όπως το Ταμείο Εγγυοδοσίας Επιχειρήσεων COVID-19.

Ποιες είναι, όμως, οι κύριες δυσλειτουργίες του ΕΣΠΑ που δεν επιτρέπουν τη βέλτιστη αξιοποίηση των χρηματοδοτικών πόρων; Ποιες είναι οι κυριότερες αλλαγές που θα πρέπει να γίνουν ώστε να αντιμετωπιστούν οι αδυναμίες αυτές στις επόμενες προγραμματικές περιόδους;

Τα συμπεράσματα και εδώ θυμίζουν πολύ τα αντίστοιχα συμπεράσματα που αφορούσαν το προηγούμενο ΕΣΠΑ. 

Έλλειψη στρατηγικού στόχου και μεγάλος κατακερματισμός

Ένα πρώτο χαρακτηριστικό πρόβλημα για κάθε έργο ή δράση του ΕΣΠΑ είναι η εξαιρετικά απαιτητική και εκτεταμένη εγγενής γραφειοκρατία, που απαιτείται ήδη σε ευρωπαϊκό επίπεδο (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ευρωπαϊκά ταμεία). Οι απαιτήσεις σε δικαιολογητικά είναι εξαντλητικές, ενώ οι αναπόφευκτες διαδικαστικές καθυστερήσεις, στο επίπεδο των δικαιούχων, των εθνικών διαχειριστικών αρχών και του ευρωπαϊκού πλαισίου είναι πάρα πολύ μεγάλες. Τα παραπάνω συνεπάγονται ένα κόστος για τον δικαιούχο, το οποίο μπορεί να είναι χρηματικό, σε όρους εργασίας, σε χρόνο καθυστερήσεων και επακόλουθου κόστους ευκαιρίας. Το κόστος αυτό είναι σημαντικό και δεν εξαρτάται ιδιαίτερα από το μέγεθος της συγχρηματοδοτούμενης επιδότησης. Ως αποτέλεσμα, υπάρχουν σημαντικές οικονομίες κλίμακος στη διενέργεια επενδύσεων με χρηματοδότηση μέσω ΕΣΠΑ, καθώς όσο μεγαλύτερο είναι ένα συγχρηματοδοτούμενο έργο, τόσο μικρότερη σχετική σημασία έχει το κόστος που προκύπτει από την απαιτούμενη γραφειοκρατία.

Μια βασική ιδιότητα της ελληνικής υλοποίησης του ΕΣΠΑ είναι ο πολύ μεγάλος κατακερματισμός του συνολικού προγράμματος σε πολλά μικρά έργα ή σε πολλούς δικαιούχους. Πιθανότατα, το κίνητρο πίσω από αυτή την πρακτική είναι η επιδίωξη κάποιων επικοινωνιακών-πολιτικών στόχων. Οι απόρροιες αυτού είναι πολλαπλές. Σε μίκρο-επίπεδο, προκύπτει σημαντική αναποτελεσματικότητα στην εκμετάλλευση των οικονομιών κλίμακος που περιγράφονται παραπάνω, με επακόλουθο την αύξηση του σχετικού κόστους της γραφειοκρατίας, ειδικά για τους μικρούς δικαιούχους. Ενώ σε μάκρο-επίπεδο οι συνέπειες είναι πολύ σοβαρότερες. Αφενός αυξάνονται ιδιαίτερα οι δυσχέρειες και ο όγκος των διαγωνιστικών και ελεγκτικών διαδικασιών στις οποίες προβαίνουν οι διαχειριστικές αρχές, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για το διαχειριστικό κόστος του ΕΣΠΑ, αλλά και τη δημιουργία ιδανικών συνθηκών επώασης αδιαφάνειας και διαφθοράς. Αφετέρου, δε, ένα μέρος των πόρων της οικονομίας απασχολείται, χωρίς λόγο, στην υλοποίηση της πολλαπλασιασμένης γραφειοκρατίας, εξαιτίας του μεγάλου πλήθους των μικρών δράσεων. Είναι τέτοια η ανάγκη κάλυψης αυτού του φόρτου, που έχει δημιουργηθεί μια παρασιτική, σε μεγάλο βαθμό, αγορά χιλιάδων ειδικών τεχνικών γραφείων και συμβούλων για την ένταξη επιχειρήσεων στο ΕΣΠΑ. Είναι προφανές ότι μια μείωση όλου αυτού του όγκου της γραφειοκρατίας, σε μακροοικονομικό επίπεδο, θα απελευθερώσει αυτούς τους πόρους, ώστε να κατευθυνθούν σε περισσότερο παραγωγικές δραστηριότητες.

Ένα ακόμα διαχρονικό πρόβλημα του ΕΣΠΑ στη χώρα μας, το οποίο προκύπτει και από τον παραπάνω κατακερματισμό, είναι η έλλειψη στρατηγικού στόχου. Εξαιτίας της λανθασμένης επιδίωξης να είναι όσο το δυνατόν περισσότεροι οι δικαιούχοι και οι άμεσα ωφελημένοι, γίνεται προσπάθεια να χρηματοδοτηθούν λίγο-πολύ οριζοντίως όλοι οι κλάδοι της οικονομίας. Πολλές φορές, μάλιστα, τα κονδύλια του ΕΣΠΑ, που εξ ορισμού έχουν αναπτυξιακό χαρακτήρα και άρα θα έπρεπε να κατευθύνονται κυρίως σε επενδύσεις, καταλήγουν να χρηματοδοτούν τρέχουσες κρατικές ανάγκες, όπως για παράδειγμα τη μισθοδοσία αναπληρωτών εκπαιδευτικών για τις πανελλήνιες εξετάσεις, για κάποιους παιδικούς σταθμούς και για το ολοήμερο δημοτικό. Είναι προφανές ότι η χρηματοδότηση τρεχουσών δαπανών δεν έχει αναπτυξιακό χαρακτήρα, καθώς δεν σχετίζεται με τη βελτίωση της παραγωγικής διαδικασίας. Αλλά και ο οριζόντιος διαμοιρασμός των υπολοίπων κονδυλίων του ΕΣΠΑ αποτυγχάνει στο να μεγιστοποιήσει το συνολικό παραγωγικό όφελος που θα μπορούσε να έχει η οικονομία, διότι δίνονται αυθαίρετα ίσοι πόροι σε όλους τους κλάδους, αντί να προκρίνονται οι κλάδοι στους οποίους υπάρχουν εν δυνάμει πολλαπλασιαστικά οφέλη. Η απουσία μιας τέτοιας στρατηγικής στόχευσης μετατρέπει το ΕΣΠΑ σε απλό εργαλείο ενίσχυσης της ζήτησης, σε μια χώρα που διαχρονικά χαρακτηρίζεται ως "οικονομία της ζήτησης".

Ποια όμως θα μπορούσε να είναι η λύση στα παραπάνω ζητήματα; Ασφαλώς το ιδανικό θα ήταν η δομή του ΕΣΠΑ, όπως προκύπτει ήδη σε ευρωπαϊκό επίπεδο, να αναθεωρηθεί ριζικά, να απλοποιηθεί και να εκσυγχρονιστεί. Αυτό, όμως, δεν φαντάζει ιδιαίτερα πιθανό. Επομένως, απομένει στην εγχώρια διαχείριση του ΕΣΠΑ το να βρεθεί η κατανομή εκείνη που θα απαλύνει τις εγγενείς δυσλειτουργίες του. Και η κατανομή αυτή οφείλει να έχει κατ’ αρχάς τον μικρότερο δυνατό κατακερματισμό. Εφόσον το γραφειοκρατικό κόστος για κάθε έργο ΕΣΠΑ, ιδιωτικό ή δημόσιο, είναι εν πολλοίς δεδομένο, είναι προτιμότερο να το πληρώνει η χώρα όσες λιγότερες φορές γίνεται. Δηλαδή, το μέρος του ΕΣΠΑ που επιτρέπεται από τη διάρθρωση των ευρωπαϊκών ταμείων να χρηματοδοτήσει δημόσια έργα θα πρέπει να κατευθυνθεί ακριβώς εκεί. Είναι προτιμότερο, δε, να επιλεγούν δημόσια έργα παγίου κεφαλαίου με σχετικά υψηλή δαπάνη και μακροχρόνια περίοδο αποπληρωμής, τα οποία είναι δυσκολότερο να χρηματοδοτηθούν με εγχώριους πόρους.

Οι υπόλοιποι πόροι είναι κονδύλια που δίνονται από συγκεκριμένα ταμεία, όπως για παράδειγμα το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, ή απευθύνονται αποκλειστικά για συγκεκριμένους ευρωπαϊκούς θεματικούς στόχους, όπως για παράδειγμα η ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, και κατά συνέπεια δεν μπορούν να διατεθούν σε δημόσια έργα. Οι πόροι αυτοί δεν θα πρέπει να συνεχίσουν να μοιράζονται οριζοντίως σε όλη την οικονομία. Αντίθετα, θα πρέπει να δοθούν στοχευμένα σε κλάδους με, νηπιακό έστω, συγκριτικό πλεονέκτημα και σε στρατηγικούς τομείς με μεγάλες θετικές εξωτερικές οικονομίες.9 Μια μικρή10 ανοικτή οικονομία με έλλειμμα στο εμπορικό ισοζύγιο,11 όπως η Ελλάδα, έχει μεγάλο περιθώριο οφέλους από την ανάπτυξη του εξαγωγικού της προσανατολισμού. Οι εξαγωγικοί κλάδοι είναι εκ των πραγμάτων σχετικά πιο παραγωγικοί, καθώς ανταγωνίζονται τον υπόλοιπο κόσμο, και δεν περιορίζονται από τις εγχώριες καταναλωτικές δυνατότητες. Για τον λόγο αυτό συνιστούν συγκριτικά προτιμότερο πεδίο ενισχύσεων, αν ο σκοπός είναι η μεγιστοποίηση της συνολικής ωφέλειας.

Ένας επιπλέον βοηθητικός παράγοντας είναι η επέκταση των συνεργειών με εξειδικευμένους χρηματοδοτικούς φορείς στη διάθεση των κονδυλίων στους τελικούς δικαιούχους. Κάποιοι χρηματοδοτικοί φορείς (όπως η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων) συμμετέχουν ήδη στη διάθεση του ΕΣΠΑ, μέσω της δημιουργίας ενδιάμεσων κοινών ταμείων. Θα μπορούσε, όμως, να διερευνηθεί  η δυνατότητα διεύρυνσης των συνεργειών αυτών και με άλλους φορείς, με ενσωμάτωση ακόμα και του τραπεζικού συστήματος. Η γενικότερη χρήση τέτοιων χρηματοδοτικών εργαλείων, όπως τα προαναφερόμενα ταμεία (κεφάλαια συνεπένδυσης), οι εγγυήσεις και οι επιδοτήσεις επιτοκίων (δάνεια επιμερισμού ρίσκου), τα υβριδικά εργαλεία τύπου Mezzanine (συνδυασμός δανείων με επενδυτικά κεφάλαια) εκτός της μόχλευσης των κεφαλαίων του ΕΣΠΑ που προκαλεί, συνεπάγεται και σημαντικά επιπλέον οφέλη, μέσω της μετάθεσης μέρους της διαδικαστικής γραφειοκρατίας και των ελέγχων στους εξωτερικούς ενδιάμεσους φορείς. Οι φορείς αυτοί έχουν την εξειδίκευση αλλά και το κίνητρο, αφού αναλαμβάνουν μέρος του ρίσκου, να προχωρήσουν τις διαδικασίες και τους ελέγχους γρήγορα και αποδοτικά, ώστε να μειώσουν το κόστος της γραφειοκρατίας τόσο των διαχειριστικών αρχών όσο και των δικαιούχων.

Αποδοτικότητα των δράσεων κατάρτισης του ανθρώπινου δυναμικού

Η Ελλάδα είναι ουραγός σε διεθνείς αξιολογήσεις που αφορούν το ανθρώπινο κεφάλαιο, όπως ο Δείκτης Ψηφιακής Οικονομίας και Κοινωνίας (DESI) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (27η θέση στις 28 χώρες συνολικά και 25η θέση στον υπό-δείκτη "ανθρώπινο κεφάλαιο", για το έτος 2020) και ο διαγωνισμός του προγράμματος PISA του ΟΟΣΑ (42η-44η θέση στις 77-78 χώρες και αυτόνομες επαρχίες για το έτος 201812). Ωστόσο ένα σημαντικό μέρος του τρέχοντος ΕΣΠΑ κατευθύνεται στη βελτίωση του ανθρώπινου δυναμικού. Συγκεκριμένα, οι δράσεις που έχουν ως θεματικό στόχο την Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση (ΔΒΜ) έχουν προϋπολογισμό δημοσίας δαπάνης που ξεπερνά τα €2,6 δισ. Εάν στο ποσό αυτό προσθέσουμε και όλες τις υπόλοιπες δράσεις κατάρτισης, που δεν περιλαμβάνονται στον συγκεκριμένο θεματικό στόχο, φτάνουμε συνολικά στα €3,5 δισ. Από αυτά, έχουν ήδη εκταμιευτεί περί τα €1,3 δισ.

Πού κατευθύνονται όμως όλα αυτά τα χρήματα; Ένα μεγάλο τμήμα των αναφερόμενων κονδυλίων, €1,7 δισ. του προϋπολογισμού δημοσίας δαπάνης και €540 εκατ. των πληρωμών, καταλήγει στο υπουργείο Παιδείας και Θρησκευμάτων για τη χρηματοδότηση δράσεων, που μάλλον θα έπρεπε να έχουν γίνει πάγιες δημόσιες παροχές, όπως το ολοήμερο δημοτικό σχολείο, η εξατομικευμένη υποστήριξη μαθητών με αναπηρίες ή/και ειδικές εκπαιδευτικές ανάγκες, η ενισχυτική διδασκαλία κ.ά. Τα υπόλοιπα χρήματα προορίζονται κυρίως σε προγράμματα κατάρτισης και απόκτησης εργασιακής εμπειρίας στη συνέχεια. Στην πράξη, τα προγράμματα αυτά είναι εξαιρετικά δύσκολο να ελεγχθούν και να αξιολογηθούν ως προς την ποιότητα των υπηρεσιών κατάρτισης που παρέχονται, ενώ διαχρονικά, αλλά και πανευρωπαϊκά, θεωρούνται ένα εξαιρετικά ευνοϊκό περιβάλλον για αδιαφανείς διαδικασίες και διαφθορά. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το γνωστό ευρωπαϊκό ανέκδοτο για την επιδοτούμενη κατάρτιση στην Ιρλανδία, σύμφωνα με το οποίο αν τα χρήματα είχαν φτάσει στον στόχο τους, τότε ο κάθε Ιρλανδός θα είχε καταρτιστεί τέσσερις φορές. Δεν λείπουν, φυσικά, και τα ελληνικά παραδείγματα, όπως το πρόσφατο "Σκοιλ Ελικικού".13

Δεδομένης της υψηλής ανεργίας στη χώρα μας και του ταχύτατου ρυθμού με τον οποίο μεταμορφώνεται διεθνώς η παραγωγική διαδικασία, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία για την τεράστια ανάγκη της διά βίου μάθησης. Επομένως, θα πρέπει να βρεθούν κατάλληλες μέθοδοι, ώστε οι δράσεις κατάρτισης να επιτυγχάνουν τον στόχο τους: τη βελτίωση των δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού, ιδιαίτερα ως προς τις νέες τεχνικές και τεχνολογικές απαιτήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσε η χρηματοδότηση των δράσεων αυτών να συνδεθεί μονοσήμαντα με την απόκτηση κάποιου διεθνούς πιστοποιητικού, συνήθως κατόπιν επιτυχούς εξέτασης. Με αυτόν τον τρόπο, αφενός θα υπάρχει η βεβαιότητα ότι τα κονδύλια αυτά δεν οδηγήθηκαν σε εικονικές καταρτίσεις, αόριστου περιεχομένου, και αφετέρου θα παρέχεται η δυνατότητα σημαντικής, ουσιαστικής και τεκμηριωμένης βελτίωσης των δεξιοτήτων κάθε ωφελούμενου μέσω της απόκτησης πιστοποιητικών εγνωσμένου κύρους, με μικρό ή και μηδενικό κόστος για αυτόν.  

Αυτά είναι μερικά από τα σημαντικά προβλήματα και προτάσεις επίλυσης τους. Φυσικά υπάρχουν και άλλα που εντοπίζονται κυρίως στις διαδικασίες διαχείρισης, όπως για παράδειγμα στις δημόσιες συμβάσεις έργων ΕΣΠΑ. Για αυτά η διαΝΕΟσις έχει κάνει μελέτη, η οποία βρίσκεται εδώ, και προτείνει τρόπους απλούστευσης και επιτάχυνσης των διαδικασιών. Θα πρέπει λοιπόν τα εξετάσουμε σοβαρά τη διαχείριση και την απορρόφηση όλων των ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών πόρων (π.χ. Ταμείο Ανασυγκρότησης, ΕΣΠΑ, πρόγραμμα SURE κ.ά.), ώστε να μην χάσουμε την ευκαιρία να μετασχηματίσουμε τη χώρα μας. Σίγουρα οφείλουμε να προσπαθήσουμε ξανά και να προσπαθήσουμε καλύτερα.

1. Βάσει της Πρωτοβουλίας Επενδύσεων για την Αντιμετώπιση του Κορονοϊού+ (CRII+), που αποφασίστηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 2 Απριλίου 2020.

2. Βάσει της πιο πρόσφατης καταγραφής στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

3. Μη συμπεριλαμβανομένου του Ταμείου Εγγυοδοσίας Επιχειρήσεων COVID-19.

4. Στο χρησιμοποιούμενο πλαίσιο, ο όρος της μόχλευσης ("leverage") περιγράφει χρηματοοικονομικές μεθόδους με τις οποίες τα κονδύλια του ΕΣΠΑ μπορούν να συνδυαστούν με άλλα κεφάλαια προκειμένου να χρηματοδοτήσουν πολύ μεγαλύτερες επενδυτικές δαπάνες από το αρχικό μέγεθός τους. Η μόχλευση γενικά είναι ένας χρηματοοικονομικός όρος που χρησιμοποιείται για να περιγράψει τη χρήση επιπλέον δανεικών κεφαλαίων, μαζί με τους ιδίους πόρους, κατά τη διενέργεια μιας επένδυσης, προκειμένου να πολλαπλασιαστεί (μοχλευτεί) ο βαθμός απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων.

5. Συγκεκριμένα πρόκειται για τα εξής μέτρα και υπομέτρα του ΠΑΑ:

  • Υπομέτρο 8.1: Δάσωση και δημιουργία δασικών εκτάσεων.
  • Υπομέτρο 8.2: Εγκατάσταση και συντήρηση γεωργοδασοκομικών συστημάτων, εξαιρουμένου του κόστους εγκατάστασης και συντήρησης.
  • Υπομέτρο 10.1: Ενίσχυση για γεωργο-περιβαλλοντικές και κλιματικές δεσμεύσεις.
  • Μέτρο 11: Βιολογική γεωργία.
  • Μέτρο 12: Ενισχύσεις στο πλαίσιο του Natura 2000 και της Οδηγίας Πλαίσιο για τα ύδατα.
  • Μέτρο 13: Ενισχύσεις σε περιοχές που χαρακτηρίζονται από φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα.
  • Μέτρο 14: Καλή διαβίωση των ζώων.

6. Για περισσότερες πληροφορίες, βλέπε εδώ.

7. Ενδεικτικά, στα υπόλοιπα τομεακά ΕΠ για τα οποία υπάρχουν διαθέσιμα αναλυτικά δεδομένα, το ποσοστό των παρεμβάσεων με μέγεθος μικρότερο των €100 χιλ. είναι:

  • ΕΠ Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη: 2%
  • ΕΠ Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα: 33% και
  • ΕΠ Τεχνική Βοήθεια: 26%.

8. Με στοιχεία της 18ης Ιουνίου 2020 όσον αφορά στις ελληνικές πηγές (ΑΝΑΠΤΥΞΗ.gov.gr και agrotikianaptixi.gr) και της 3ης Ιουλίου 2020 όσον αφορά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

9. Ως εξωτερικές οικονομίες ορίζονται οι εξωτερικές επιδράσεις μεταξύ επιχειρήσεων, κλάδων και ιδιωτών, οι οποίες δεν συμμετέχουν άμεσα στο σύστημα των τιμών. Ένα παράδειγμα κλαδικής θετικής εξωτερικής οικονομίας στην παραγωγή (συμβατό με το χρησιμοποιούμενο πλαίσιο) είναι η θετική επίδραση που έχει ένας ισχυρός τομέας μεταφορών και logistics στην ανάπτυξη της μεταποιητικής οικονομίας.

10. Ως μικρή οικονομία ορίζεται η οικονομία μιας χώρας που δεν έχει το απαιτούμενο μέγεθος για να επηρεάσει τους διεθνείς όρους εμπορίου, δηλαδή τις διεθνείς σχετικές τιμές των αγαθών και υπηρεσιών.

11. Το έλλειμμα  του Εμπορικού Ισοζυγίου σημαίνει ότι οι εισαγωγές είναι περισσότερες από τις εξαγωγές. Το γεγονός αυτό ισοδυναμεί με δύο πράγματα: αφενός ότι η εγχώρια ζήτηση είναι μεγαλύτερη από την εγχώρια παραγωγή και αφετέρου ότι, αν η ανισορροπία αυτή δεν καλύπτεται από άλλες μεταβιβάσεις, δημιουργείται συσσώρευση εξωτερικού χρέους, το οποίο κάποια στιγμή θα κληθεί να αποπληρώσει.

12. Η Ελλάδα κατετάγη 42η στις 77 χώρες/αυτόνομες επαρχίες που συμμετείχαν στην ενότητα της κατανόησης κειμένου, και 44η στις 78 χώρες/αυτόνομες επαρχίες που συμμετείχαν στις ενότητες των μαθηματικών και των φυσικών επιστημών. Μια αναλυτικότερη παρουσίαση των αποτελεσμάτων του PISA 2018 από τη διαΝΕΟσις βρίσκεται εδώ.

13. Για περισσότερες πληροφορίες, βλέπε ενδεικτικά δημοσιεύματα της εποχής: ΕΘΝΟΣ, ΒΗΜΑ και Ναυτεμπορική