Αρθρογραφια |
Ευρώπη

Μια Ευρωπαϊκή Ένωση Που θα Είναι Μεγάλη Στα Μεγάλα

Το κείμενο που έγραψε ο Καθηγητής Διεθνών και Ευρωπαϊκών Οικονομικών Σπουδών του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών Γιώργος Παγουλάτος για το βιβλίο της διαΝΕΟσις, "Η Επόμενη Ευρώπη".

| Μάιος 2019

Το βιβλίο της διαΝΕΟσις "Η Επόμενη Ευρώπη" είναι μια συλλογή 20 σημαντικών κειμένων για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη θέση της Ελλάδας σε αυτήν. Εδώ μπορείτε να διαβάσετε την εισαγωγή του βιβλίου. Είναι διαθέσιμο σε όλα τα βιβλιοπωλεία και στο e-shop μας.

Εξήντα χρόνια μετά την ιδρυτική Συνθήκη της Ρώμης του 1957, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει πάρα πολλούς λόγους να είναι υπερήφανη. Η ύπαρξή της συνιστά κορυφαίο ιστορικό επίτευγμα της μεταπολεμικής περιόδου και μοναδικό παράδειγμα διακρατικής συνεργασίας και εθελούσιας αμοιβαίας παραχώρησης κρατικής κυριαρχίας σε κοινούς υπερεθνικούς θεσμούς για την επίτευξη υπέρτερων συλλογικών αγαθών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση μετέτρεψε την κατά Μαρκ Μαζάουερ "σκοτεινή ήπειρο”1 σε μια παγκόσμια όαση ειρήνης, συνεργασίας, δημοκρατίας, δικαιωμάτων, κράτους δικαίου, και κατά το πλείστον ευημερίας. Η Ενωμένη Ευρώπη επέτρεψε στους λαούς της να οικοδομήσουν βαθιές σχέσεις αμοιβαία επωφελούς αλληλεξάρτησης, βοηθώντας τους να ξεπεράσουν την αταβιστική εξάρτηση από το ιστορικό βάρος των εθνικισμών και πολέμων του παρελθόντος.

Είναι όμως η ΕΕ ένα ιστορικό κατάλοιπο μιας παρωχημένης εποχής, έχοντας εκπληρώσει την αποστολή της, που ήταν η εδραίωση της ειρήνης στην Ευρώπη; Μήπως είναι περιττή, ή μήπως οι νέες παγκόσμιες συνθήκες την καθιστούν ξεπερασμένη; Η απάντηση είναι κατηγορηματικά "όχι". Μια ισχυρή ΕΕ είναι αναγκαία, για τουλάχιστον τέσσερις λόγους:

Πρώτον, το ευρωπαϊκό κεκτημένο δεν είναι καθόλου αυτονόητο και καθόλου δεδομένο, όπως καταδεικνύει το Brexit. Η ΕΕ δεν κινείται μόνη της αυτομάτως προς ενοποίηση, αλλά κινδυνεύει και από την αντίθετη τάση, την απο-ενοποίηση και τον κατακερματισμό. Η ΕΕ δεν επιβιώνει διά της αδράνειας, αλλά χρειάζεται την ενεργό υπεράσπισή μας. Αυτό είναι ακόμα πιο επίκαιρο σε μια εποχή ανάδυσης των εθνικιστών, των δημαγωγών, των εχθρών της Ευρώπης.

Δεύτερον, μετά την άνοδο του Τραμπ και της πρόκλησης του λαϊκισμού και αυταρχισμού, που εκπροσωπούνται ακόμα και στο εσωτερικό της ΕΕ από ηγέτες όπως της Πολωνίας και της Ουγγαρίας, η ΕΕ αναδεικνύεται στον πιο κρίσιμο πυλώνα υπεράσπισης των φιλελεύθερων δυτικών αξιών και του δυτικού συστήματος (διεθνείς πολυμερείς θεσμοί και κράτος δικαίου, δικαιώματα και ελευθερίες, ανεξιθρησκεία κλπ.). Με άλλα λόγια, η κυριαρχία της δυτικής φιλελεύθερης δημοκρατίας και του κράτους δικαίου όπως τη γνωρίσαμε μεταπολεμικά δεν είναι καθόλου αμετάκλητη. Μια ισχυρή ΕΕ είναι ο σημαντικότερος εναπομένων υπερασπιστής της δυτικής φιλελεύθερης δημοκρατίας και ανοιχτής κοινωνίας, της ρυθμιζόμενης κοινωνικής οικονομίας της αγοράς, του κοινωνικού κράτους, της προστασίας του περιβάλλοντος και του παγκόσμιου κλίματος. Η ανάγκη μιας ισχυρής ΕΕ είναι ακόμα μεγαλύτερη τώρα που οι θεσμοί και οι αξίες της απειλούνται, όχι μόνο εκτός αλλά και εντός του δυτικού συστήματος.

Τρίτον, η ένταση της παγκοσμιοποίησης των χρηματοπιστωτικών ροών, της παγκόσμιας διάχυσης πληροφορίας και τεχνολογίας, των ροών εμπορίου καθιστούν την Ενωμένη Ευρώπη απαραίτητη περισσότερο παρά ποτέ. Μόνο μέσα από την ΕΕ τα κράτη-μέλη μπορούν να έχουν καθοριστική επιρροή στη διαμόρφωση των κανόνων και στη λειτουργία της παγκοσμιοποίησης. Κάθε ευρωπαϊκή χώρα από μόνη της, ακόμα και η ίδια η Γερμανία, είναι μικρομεσαίου μεγέθους οικονομία στην παγκόσμια κλίμακα. Σε σχέση με τον υπόλοιπο κόσμο, η Ευρώπη είναι μια ήπειρος μικρή, γηράσκουσα, φθίνουσα. Η ευρωπαϊκή ενότητα είναι η ελάχιστη αναγκαία προϋπόθεση προκειμένου να εδραιωθεί το μερίδιο ισχύος και επιρροής της ΕΕ. Στο παγκόσμιο εμπόριο –κυρίως αγαθών– η ΕΕ είναι πραγματική υπερδύναμη, όπως η αποχωρούσα Βρετανία σιγά σιγά ανακαλύπτει. Η ενιαία αγορά, το κεντρικό εγχείρημα της ΕΕ, καθιστά την ΕΕ παγκόσμια υπερδύναμη στο εμπόριο.

Τέταρτον, η ΕΕ καθίσταται ακόμα πιο αναγκαία λόγω της παγκόσμιας αλληλεξάρτησης και της διάχυσης των πλανητικής κλίμακας απειλών. Η παγκόσμια αλληλεξάρτηση οικονομιών σε κρίσεις, παγκόσμιων απειλών από κράτη-παρίες, όπως η Βόρεια Κορέα, πηγών παγκόσμιας αποσταθεροποίησης, όπως η Μέση Ανατολή, τρομοκρατίας, περιβαλλοντικών απειλών και της υπερθέρμανσης του πλανήτη, ή απειλών ασφάλειας του κυβερνοχώρου καθιστά προφανές το ότι όλες αυτές οι απειλές απαιτούν στενό διακρατικό συντονισμό και μεταβίβαση της διακυβέρνησης στο υψηλότερο δυνατό διεθνές επίπεδο. Απαιτούν γι’ αυτό μια ΕΕ ως ισχυρό παγκόσμιο υποκείμενο. Ομοίως και η προστασία παγκόσμιων αγαθών, όπως η ειρήνη, η ασφάλεια, η ομαλότητα των εμπορικών συναλλαγών από τους εθνικισμούς, τις πολιτικές επιθετικού προστατευτισμού, τους εμπορικούς πολέμους.

Απέναντι στην πρόκληση του αντιευρωπαϊσμού, η προτεραιότητα της ΕΕ πρέπει να είναι διττή: να επιδιορθώσει την κοινή στέγη στους τομείς εκείνους στους οποίους η Ευρώπη δυσλειτουργεί και να προωθήσει τη στενότερη ενοποίηση στους τομείς εκείνους όπου περισσότερη Ευρώπη μπορεί να παραγάγει αυξημένη προστιθέμενη αξία για τα κράτη-μέλη και τους Ευρωπαίους πολίτες.

Ας θυμηθούμε ξανά το θεμελιώδες ερώτημα: ποιοι είναι οι λόγοι που δικαιολογούν τη μετακύλιση αρμοδιοτήτων στην ΕΕ; Έχουμε κατά βάση δύο κατηγορίες περιπτώσεων. Κατά πρώτον, εκεί όπου υπάρχουν εμφανή πλεονεκτήματα οικονομιών κλίμακος, όπου η αύξηση του μεγέθους και της κλίμακας οδηγεί σε μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, εξοικονόμηση πόρων και αποδοτικότητα. (Παράδειγμα: η ΕΕ έχει ισχυρότερη επιρροή στο παγκόσμιο σύστημα εμπορίου και τη διαμόρφωση των κανόνων του εάν μιλάμε μια ενιαία φωνή, από ό,τι εάν ήταν διασπασμένη στα επιμέρους κράτη-μέλη, το καθένα με τη δική του εμπορική πολιτική.) Κατά δεύτερον, η μετακύλιση αρμοδιοτήτων στην ΕΕ έχει νόημα εκεί όπου θέλουμε να αποτρέψουμε τις αρνητικές εξωτερικότητες, δηλαδή τις αρνητικές επιπτώσεις.

Στη δεύτερη αυτή κατηγορία ανήκουν αρνητικές επιπτώσεις από την αλληλεξάρτηση μιας δυσλειτουργούσας οικονομίας που μπορεί να "μολύνει" με τις παθογένειές της άλλες ευρωπαϊκές χώρες που εξαρτώνται από αυτή. Μια προφανής περίπτωση εξωτερικοτήτων είναι η ρύπανση του περιβάλλοντος: οι αέριοι ρύποι ή τα μολυσμένα ύδατα μιας χώρας δεν σταματούν στα εθνικά σύνορα. Γι’ αυτό και έχουμε πανευρωπαϊκούς κανόνες προστασίας του περιβάλλοντος. Αντίστοιχη αντιμετώπιση των αρνητικών εξωτερικοτήτων πρέπει να έχουμε όπου αλλού επιβάλλεται. Στην Ευρωζώνη, η ελληνική κρίση χρέους είχε αρνητικές επιπτώσεις στη σταθερότητα των υπόλοιπων μελών. Αντίστοιχα, η παραγωγή υπερβολικών (δημοσιονομικών και εξωτερικών) ελλειμμάτων αλλά και υπερβολικών πλεονασμάτων από συγκεκριμένα κράτη-μέλη έχει επιπτώσεις για την υπόλοιπη Ευρωζώνη. Επίσης, ο αθέμιτος φορολογικός ανταγωνισμός που ασκούν ορισμένα κράτη μέσα από υπέρμετρα χαμηλούς φορολογικούς συντελεστές και tax rulings ζημιώνει τους ανταγωνιστές τους. Σε όλους αυτούς τους τομείς και σε τομείς αλληλεξάρτησης που παρουσιάζουν αυτά τα χαρακτηριστικά, χρειαζόμαστε στενότερο οικονομικό συντονισμό και βαθύτερη οικονομική ενοποίηση στην Ευρωζώνη.

Ας σταθούμε λίγο σε αυτό το σημείο. Η περαιτέρω ενοποίηση (η εμβάθυνση γύρω από το "Ο" της "ΟΝΕ") είναι αναγκαία προκειμένου να καταστεί μακροπρόθεσμα βιώσιμη η Νομισματική Ένωση. Να καταστεί δηλαδή μια πραγματική Νομισματική Ένωση και όχι απλώς μια ένωση χωρών που μοιράζονται το ίδιο νόμισμα.

H Ευρωζώνη ανακάμπτει σημαντικά τα τελευταία δύο χρόνια, όμως αυτό δεν συνιστά απόδειξη ότι το μείγμα πολιτικών που ακολουθήθηκε ήταν το καλύτερο. Η αντιμετώπιση της κρίσης στηρίχθηκε σε υπέρμετρο βαθμό στην οδυνηρή (αλλά αναγκαία) προσαρμογή των κρατών-μελών της περιφέρειας και πολύ λιγότερο σε αντίστοιχη προσαρμογή των χωρών με υπέρμετρα πλεονάσματα ή σε μια υποστηρικτική πολιτική σε κεντρικό επίπεδο Ευρωζώνης. Και αυτό χωρίς να υποτιμώνται οι πολύ σημαντικές καινοτομίες και πρωτοβουλίες που ανέλαβε η Ευρωζώνη μετά το 2010 (τα προγράμματα διάσωσης, η δημιουργία του ESM, η εισαγωγή της Τραπεζικής Ένωσης, κλπ.). Η σημαντική ανάκαμψη και υπέρβαση της κρίσης οφείλεται κυρίως στις πρωτοβουλίες της ΕΚΤ, και ειδικότερα στο πρόγραμμα νομισματικής επέκτασης και ποσοτικής χαλάρωσης (QE). Όμως, όταν αυτό τερματιστεί, η Ευρωζώνη κινδυνεύει να βρεθεί ξανά ευάλωτη στην επόμενη κρίση.

Τι χρειάζεται; Πρώτον, συνέχεια των μεταρρυθμίσεων και της προσαρμογής σε εθνικό επίπεδο για τις χώρες με υστέρηση ανταγωνιστικότητας και παραγωγικότητας, όπως είναι κατεξοχήν η Ελλάδα. Δεύτερον, υποστήριξη από το κεντρικό επίπεδο των οικονομιών που πραγματοποιούν επώδυνη προσαρμογή. Τρίτον, επιμερισμός κινδύνων στην Ευρωζώνη, που οδηγεί και σε μείωση των κινδύνων μέσω στενότερης δημοσιονομικής και χρηματοπιστωτικής ενοποίησης. Η στενότερη αυτή ενοποίηση, η δημιουργία ισχυρότερων εργαλείων πολιτικής σε κεντρικό επίπεδο, είναι αναγκαία για να αντισταθμίζει την απώλεια εθνικών εργαλείων των κρατών-μελών ως αυτονόητη συνέπεια της συμμετοχής στη Νομισματική Ένωση.

Η Ευρωζώνη χρειάζεται να αποκτήσει δημοσιονομική ικανότητα για να μπορεί να αντιμετωπίζει τις ασύμμετρες υφεσιακές διαταραχές κρατών-μελών της με τα αντικυκλικά εργαλεία ενός σταθεροποιητικού προϋπολογισμού της Ευρωζώνης. Ιδεωδώς θα έπρεπε αυτός ο προϋπολογισμός να στηρίζεται κατά μεγάλο μέρος στους δικούς του πόρους και να είναι μακροοικονομικά σημαντικός, δηλαδή να αντιστοιχεί τουλάχιστον σε 3-4% του ΑΕΠ της Ευρωζώνης. Αυτή η δημοσιονομική δυνατότητα συνίσταται σε έναν προϋπολογισμό επενδύσεων (για να ενισχύονται με άμεσες επενδυτικές εισροές οι χώρες που υφίστανται κυκλική καθίζηση της οικονομικής τους δραστηριότητας, την ίδια ώρα που υλοποιούν τις αναγκαίες εθνικές σταθεροποίησης και μεταρρυθμίσεων). Συνίσταται επίσης σε ένα Ευρωπαϊκό Σύστημα Αντασφάλισης της Ανεργίας, που θα (συν) χρηματοδοτεί επιδόματα ανεργίας αντιμετωπίζοντας το κομμάτι της κυκλικής ανεργίας, την ίδια ώρα που η χώρα σε κρίση υλοποιεί μεταρρυθμίσεις για να μειώσει τη διαρθρωτική ανεργία.

Ένας προϋπολογισμός Ευρωζώνης χρειάζεται για να επιτελεί μια σειρά λειτουργίες. Πρώτον, σταθεροποίηση. Δυνατότητα άσκησης αντικυκλικής πολιτικής, ως κεϊνσιανός προϋπολογισμός, επεκτατικής ώθησης προς τις οικονομίες που διέρχονται ασύμμετρη ύφεση και δεν έχουν τη δυνατότητα από μόνες τους, με τα δικά τους εργαλεία, να εξέλθουν από την ύφεση αυτή. Δηλαδή, χρειάζονται μεταβιβάσεις πόρων προς τις οικονομίες που βρίσκονται σε κρίση, οι οποίες δεν θα είναι μόνιμες και θα προϋποθέτουν την τήρηση των κανόνων. Αυτό θα συνδέεται με μεταβίβαση περισσότερων εξουσιών στις Βρυξέλλες (στην υπερεθνική Επιτροπή) για τον έλεγχο των εθνικών προϋπολογισμών.

Δεύτερον, επιμερισμό κινδύνων (risk-sharing), που οδηγεί στη μείωση των κινδύνων, όπως ειπώθηκε παραπάνω. Η Ευρωζώνη πρέπει να λειτουργεί ως μια ένωση αμοιβαίας εξασφάλισης (insurance union), μειώνοντας τους κινδύνους για τα κράτη-μέλη, υπό την προϋπόθεση της εθνικής οικονομικής και δημοσιονομικής υπευθυνότητας. Στη λογική της λειτουργίας αυτής, η Ευρωζώνη χρειάζεται έναν κοινό ευρωπαϊκό "ασφαλή τίτλο" (European safe asset) – που πριν από λίγο καιρό ονομάζαμε ακόμα ευρωομόλογο. Αυτή η κοινή έκδοση τίτλου είναι αναγκαία διότι μετά την κρίση τα ομόλογα των χωρών της περιφέρειας έχουν μειωμένη πιστοληπτική διαβάθμιση. Στην Ευρωζώνη δεν υπάρχουν αρκετά ομόλογα υψηλής πιστοληπτικής διαβάθμισης (δεδομένης και της μείωσης των εκδόσεων χρέους από τη γερμανική κυβέρνηση) ώστε να λειτουργήσουν σαν ασφαλείς τίτλοι (όπως τα ομόλογα της αμερικανικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης) σε περίπτωση νέας κρίσης ή διαταραχής στις αγορές. Τέτοια ασφαλή ομόλογα είναι χρήσιμα ως επενδυτικός τίτλος τελευταίας προσφυγής, καθώς και για τα συνταξιοδοτικά ταμεία και τις ασφαλιστικές εταιρείες, αλλά και για την ασφαλή λειτουργία του χρηματοπιστωτικού μας συστήματος. Υπάρχουν αρκετές εναλλακτικές προτάσεις για τη μορφή που θα μπορούσε να λάβει ένα τέτοιο κοινό ομόλογο Ευρωζώνης, μεταξύ των οποίων και προτάσεις που δείχνουν πώς θα μπορούσε να υιοθετηθεί ένα ευρωπαϊκό "safe asset" χωρίς απαραίτητα να συνιστά αμοιβαιοποίηση υποχρεώσεων, άρα καθιστώντας ευκολότερη την αποδοχή του από τις χώρες "ΑΑΑ".2

Τρίτον, ένας προϋπολογισμός της Ευρωζώνης χρειάζεται για τη χρηματοδότηση ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών, όπως επενδύσεις, ιδίως σε περιφέρειες που έχουν υποστεί καθίζηση, αλλά και για τη στήριξη της ευρωπαϊκής ανταγωνιστικότητας και πραγματικής συνοχής με τη χρηματοδοτική στήριξη εθνικών μεταρρυθμίσεων που βελτιώνουν την ανταγωνιστικότητα. Η λειτουργία αυτή αλληλεπικαλύπτεται με εκείνη του προϋπολογισμού της ΕΕ. Πρόσφατα, ο πρόεδρος Γιούνκερ πρότεινε (για λόγους νομικούς αλλά και πολιτικούς) ο προϋπολογισμός της Ευρωζώνης να αποτελεί ένα ισχυρό και διακριτό κονδύλι του κοινού προϋπολογισμού της ΕΕ. Είτε ως αυτόνομος προϋπολογισμός είτε ως τμήμα του κοινοτικού προϋπολογισμού πρέπει να είναι σαφές ότι η ύπαρξή του καθίσταται αναγκαία ως συμπλήρωμα της ατελούς νομισματικής ένωσης και για την αναπλήρωση της απώλειας κρίσιμων εθνικών εργαλείων πολιτικής.

Τέταρτον, ένας προϋπολογισμός Ευρωζώνης χρειάζεται και ως δανειστής τελευταίας προσφυγής για τις κυβερνήσεις και ως τελικό δημοσιονομικό ανάχωμα για τη λειτουργία της Τραπεζικής Ένωσης και την ανακεφαλαιοποίηση/εξυγίανση των τραπεζών. Συζητείται στο πλαίσιο αυτό η αναβάθμιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) σε ένα Ευρωπαϊκό Νομισματικό Ταμείο (ΕΜF). Είναι σημαντικό αυτό το ενισχυμένο EMF να υπαχθεί σε ένα πραγματικό Υπουργείο Οικονομικών (Treasury) της Ευρωζώνης, που θα έχει την ευθύνη της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής της Ευρωζώνης, αρμοδιότητα ελέγχου των εθνικών προϋπολογισμών, ευθύνη για την έκδοση ενός ασφαλούς τίτλου κοινού για την Ευρωζώνη, όπως ειπώθηκε παραπάνω. Επικεφαλής θα πρέπει είναι ο υπουργός Οικονομικών της Ευρωζώνης, που θα συγχωνεύει υπό ένα κοινό αξίωμα τη θέση του αντιπροέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με εκείνη του προέδρου του Eurogroup, φορώντας δηλαδή δύο "θεσμικά καπέλα", ένα υπερεθνικό και ένα διακυβερνητικό, και θα λογοδοτεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι προτάσεις αυτές περιλαμβάνονται στη σημαντική ομιλία για την Κατάσταση της Ένωσης (State of the Union)3 του προέδρου Γιούνκερ. Περιλαμβάνονται επίσης στις σχετικές προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την περαιτέρω εμβάθυνση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, τον Δεκέμβριο του 2017.4 Το τολμηρό σχέδιο Γιούνκερ πρέπει να υποστηριχθεί, αν και οι νέοι συσχετισμοί στο Βερολίνο είναι πιθανόν να το καταστήσουν ακόμα πιο φιλόδοξο από ό,τι ούτως ή άλλως ήταν. Είναι πάντως σημαντικό η συνέχιση του ESM ή η αναβάθμισή του σε EMF να υπαχθεί στο κοινοτικό πλαίσιο.

Όμως, ο επιμερισμός κινδύνων δεν πραγματοποιείται μόνο από τη δημοσιονομική αλλά και από τη χρηματοπιστωτική ενοποίηση. Αυτή είναι απαραίτητο να προχωρήσει για να σπάσει την τοξική αλληλεξάρτηση των τραπεζών με τις εθνικές τους κυβερνήσεις, που οδήγησε στην καταστροφική μετατροπή δημοσιονομικών κρίσεων σε τραπεζικές και αντιστρόφως. Εκεί χρειαζόμαστε κυρίως δύο διαδικασίες. Πρώτον, την ολοκλήρωση της Τραπεζικής Ένωσης, με μείωση της εξάρτησης των τραπεζών από τις εθνικές τους κυβερνήσεις, με τη θεσμοθέτηση μόνιμου κοινού δημοσιονομικού αναχώματος για το Ενιαίο Ταμείο Εξυγίανσης Τραπεζών (Single Resolution Fund), και για τον τρίτο πυλώνα της τραπεζικής ενοποίησης, το ευρωπαϊκό σύστημα ασφάλισης καταθέσεων, έτσι ώστε οι αποταμιευτές στις ασθενέστερες οικονομίες να αισθάνονται ότι η ίδια η ΕΕ εγγυάται τις καταθέσεις τους. Δεύτερον, την προώθηση της ένωσης κεφαλαιαγορών (capital markets union), που θα επιτρέψει στα τραπεζοκεντρικά χρηματοπιστωτικά συστήματα της Ευρωζώνης να αποκτήσουν μεγαλύτερη διαφοροποίηση και στις επιχειρήσεις (παλιές και νεοφυείς) να μπορούν να αντλούν κεφάλαια και χρηματο- δότηση από ένα μεγαλύτερο εύρος χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, όπως angel investors, venture capital, private equity capital κλπ.

Όλες οι παραπάνω πολιτικές στενότερης ενοποίησης στην Ευρωζώνη μεγιστοποιούν τις οικονομίες κλίμακος και περιορίζουν τις αρνητικές εξωτερικότητες, όπως αναφέρθηκε εισαγωγικά. Όλες επίσης θα ήταν ιδιαίτερα επωφελείς για μια χώρα σαν την Ελλάδα.

Προχωρώντας πέρα από την Ευρωζώνη, θα ήταν απολύτως ορθολογικό να είχαμε μια πραγματικά κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, και μια κοινή αμυντική πολιτική, αλλά δεν τα έχουμε. Και ο λόγος δεν είναι ότι η ΕΕ δεν το θέλει αρκετά, ή ότι η Φεντερίκα Μογκερίνι (που κάνει πολύ καλή δουλειά ως Ύπατη Εκπρόσωπος και αντιπρόεδρος της Επιτροπής) δεν προσπαθεί αρκετά. Είναι ότι οι εθνικές κυβερνήσεις είναι εξαιρετικά απρόθυμες να δεχτούν αυτή την παραχώρηση, το να μοιραστούν δηλαδή περαιτέρω κυριαρχία μεταξύ τους και με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Γι’ αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικές οι προτάσεις του προέδρου Γιούνκερ αλλά και του προέδρου Μακρόν για την εμβάθυνση στους τομείς εξωτερικής πολιτικής, άμυνας και ασφάλειας, αλλά και μιας πραγματικά κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, πολιτικής ασύλου και δίκαιης κατανομής των βαρών στην αντιμετώπιση και ενσωμάτωση των προσφυγικών ροών. Σε όλους τους παραπάνω τομείς υπάρχουν πλεονεκτήματα προστιθέμενης αξίας από την εμβάθυνση της ΕΕ. Όπως επίσης παρόμοια πλεονεκτήματα υπάρχουν σε μια σειρά άλλων τομέων σχετικά με τους οποίους η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να προχωρήσει σε βαθύτερη συνεργασία: στον στενότερο συντονισμό των φορολογικών πολιτικών, στην κοινή αντιμετώπιση (σε παγκόσμιο επίπεδο) των φορολογικών και τραπεζικών παραδείσων και της οργανωμένης διασυνοριακής υψηλής φοροδιαφυγής, που βέβαια αφορά κατεξοχήν επικράτειες εκτός ΕΕ.

Πρέπει να κατανοήσουμε ότι οι όποιες αποτυχίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι αδυναμίες της να διαχειριστεί τα κοινά προβλήματα (τα περισσότερα εκ των οποίων προκύπτουν από την πραγματικότητα της αλληλεξάρτησης σε ένα περιβάλλον παγκοσμιοποίησης), απορρέουν από την απροθυμία των εθνικών κυβερνήσεων να δεχτούν μια πραγματικά ευρωπαϊκή πολιτική σε αυτούς τους τομείς. Κι έτσι η Ευρώπη κατηγορείται για ανεπάρκεια και αποτυχία, ενώ στην πραγματικότητα η ευθύνη ανήκει στις εθνικές κυβερνήσεις που αρνούνται πεισματικά να της παραχωρήσουν περισσότερες αρμοδιότητες και εξουσίες.

Είναι άδικη η στοχοποίηση της Ευρώπης για τις εθνικές αποτυχίες και είναι επίσης άδικη η στοχοποίηση της Ευρώπης για τις αποτυχίες της παγκοσμιοποίησης. Διότι η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ο παράγων εκείνος που επιτρέπει στις εθνικές κυβερνήσεις να αθροίσουν τη διαπραγματευτική τους ισχύ υπό μια κοινή στέγη και να μπορέσουν να σταθούν πολύ πιο αποτελεσματικά και με πολύ μεγαλύτερη ισχύ και δυνατότητα προαγωγής των συμφερόντων τους απέναντι στις δυνάμεις της παγκόσμιας οικονομικής αλληλεξάρτησης. Και όπου η ΕΕ δεν διαθέτει αρκετές εξουσίες και αρμοδιότητες για να προωθήσει επαρκώς τα συμφέροντά της, είναι επειδή τα κράτη-μέλη δεν τις έχουν παραχωρήσει επαρκώς.

Και έτσι, βέβαια, καταλήγει η ΕΕ να είναι μεγάλη στα μικρά και μικρή στα μεγάλα. Να έχει άποψη για το πώς πρέπει να συσκευάζονται το λάδι και το ξύδι, αλλά να μην έχει άποψη για το τι πρέπει να γίνει στη Συρία, ή τουλάχιστον να μην έχει τη δυνατότητα να την εκφράσει με τρόπο που θα έχει πραγματικό βάρος και επιρροή αντίστοιχη με το άθροισμα της επιρροής και της ισχύος του συνόλου των κρατών-μελών της. Κι έτσι η ΕΕ αγωνίζεται στην κατηγορία μεσαίων βαρών, ενώ θα έπρεπε να διακρίνεται στην κατηγορία βαρέων βαρών.

Και γι’ αυτό η Ευρώπη πρέπει πράγματι να ξαναγίνει μεγάλη στα μεγάλα και μικρή στα μικρά. Να αρχίσει να αποσύρεται από εκείνα στα οποία δεν έχει τόση μεγάλη σημασία να έχουμε κοινές πολιτικές, αλλά να τονώσει και να τονίσει την παρουσία της στους τομείς εκείνους που έχουν πραγματικά βαρύτητα και στους οποίους μπορεί να κάνει τη διαφορά. Στους οποίους δηλαδή υπάρχουν σαφή πλεονεκτήματα προστιθέμενης αξίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπέρ των κρατών-μελών και των πολιτών της.

Εδώ αξίζει να γίνει μια ειδικότερη αναφορά στην Ευρώπη των "πολλαπλών ταχυτήτων", την οποία Βερολίνο και Παρίσι υιοθέτησαν πριν από μερικούς μήνες. Η Ελλάδα είναι παγιδευμένη σε μια δυσμενή θέση. Ως χώρα της περιφέρειας και εξωτερικό σύνορο της ΕΕ σε μια επικίνδυνη και ασταθή γειτονιά, έχουμε στρατηγικό συμφέρον στην περαιτέρω ενοποίηση της ΕΕ σε τομείς όπως η κοινή εξωτερική πολιτική, η πολιτική ασφάλειας, η μεταναστευτική πολιτική. Ως αδύναμη οικονομία της Ευρωζώνης χρειαζόμαστε την εμβάθυνση προς στενότερη δημοσιονομική, χρηματοπιστωτική, οικονομική και πολιτική ενοποίηση.

Όμως το σενάριο της συνολικής εμβάθυνσης της ΕΕ με όλους μαζί (η ομοσπονδιακή επιλογή) δεν είναι εφικτό στη σημερινή Ευρώπη του Ορμπάν και του Ντούντα. Άρα η Ευρώπη της ενισχυμένης συνεργασίας ή των "πολλαπλών ταχυτήτων" προκύπτει ως συμβιβασμός μεταξύ ενοποιητικής φιλοδοξίας και ευρωσκεπτικιστικής πραγματικότητας. Και ως μόνη ρεαλιστική στρατηγική εδραίωσης της Ένωσης.

Στην πράξη έχουμε ήδη μια ΕΕ πολλαπλών ταχυτήτων. Αρκετές χώρες δεν μετέχουν σε στενότερες δομές όπως η ΟΝΕ ή η ζώνη Σένγκεν. Όμως οι πολλαπλές ταχύτητες απειλούν να διαρρήξουν την αρχή της ισότητας των μελών της ΕΕ. Ως τώρα ο αποκλεισμός από στενότερους κύκλους ενοποίησης ήταν συνέπεια εθελοντικής επιλογής παρά αδυναμίας. Οι πολλαπλές ταχύτητες απειλούν με ένα κλειστό κλαμπ. Εγκυμονούν κίνδυνο περιθωριοποίησης για τις χώρες που θα ήθελαν να μετάσχουν στην πρώτη ταχύτητα, αλλά δεν μπορούν. Ως η μόνη οικονομία σε μνημόνιο, έστω και υπό αποφοίτηση, η Ελλάδα βρίσκεται δυστυχώς στην πιο αδύναμη θέση. Κίνδυνος είναι η διάρρηξη του κεκτημένου της ενιαίας αγοράς, της Σένγκεν, της ελεύθερης μετακίνησης, των τεσσάρων ελευθεριών. Κίνδυνος είναι η Ελλάδα να απομείνει μόνη της, ως μια οικονομία που θα χρησιμοποιεί μεν το ευρώ, αλλά δεν θα μετέχει στη στενότερη ενοποίηση της Ευρωζώνης, θα εξαιρείται από τα οφέλη κοινών θεσμών και πολιτικών και από τη λήψη σημαντικών αποφάσεων. Ή, ακόμα χειρότερα, στο εφιαλτικό σενάριο που δεν έχει πλήρως εξαλειφθεί, μια οικονομία που θα καταλήξει να εκπέσει και από το κοινό νόμισμα, για να λειτουργήσει ως Ιφιγένεια, που η θυσία της θα απελευθερώσει ούριο άνεμο ενοποίησης για τους υπόλοιπους 18, ή ως παράδειγμα καταστροφικού Grexit προς συνετισμό όσωνθα σχεδίαζαν να επιχειρήσουν κάτι τέτοιο (βλέπε Ιταλία).

Από τη δεκαετία του ’90 είχαμε ως πάγιο εθνικό στόχο τη συμμετοχή σε όλες τις δομές στενότερης ενοποίησης της ΕΕ. Σε αυτόν τον στόχο πρέπει να επιστρέψουμε. Είναι αναγκαία η ταχύτερη δυνατή έξοδος από το καθεστώς θλιβερής εξαίρεσης και η επιστροφή στην ευρωπαϊκή κανονικότητα.

Εάν η στρατηγική των πολλαπλών ταχυτήτων τελικά επικρατήσει, θα πρέπει να εξασφαλιστούν ορισμένες κρίσιμες προϋποθέσεις. Θα πρέπει σε ευρωπαϊκό επίπεδο να εξασφαλιστεί ότι η Ευρώπη των πολλαπλών ταχυτήτων θα παραμένει ανοιχτή σε όλους. Ότι οι κανόνες της θα είναι διαφανείς και δεδομένοι εντός της Συνθήκης, στο προβλεπόμενο πλαίσιο "ενισχυμένης συνεργασίας" και όχι εκτός αυτής. Θα πρέπει να εξασφαλιστεί ότι η συμμετοχή θα προκύπτει βάσει κριτηρίων κοινά αποδεκτών και ότι κανένα μέλος δεν θα αποκλείεται a priori, μονίμως και αυθαίρετα. Ότι επίσης θα συνοδεύεται από ρυθμίσεις για τις χώρες που δεν θα μετέχουν στην πρώτη ταχύτητα, τήρηση του κοινοτικού κεκτημένου για όλους και των επιδιώξεων της σύγκλισης, συνοχής και αλληλεγγύης. Θα πρέπει κυρίως να εξασφαλιστεί ότι η Ευρωζώνη στο σύνολό της θα αποτελέσει την πρώτη ταχύτητα οικονομικής ενοποίησης.

Όλα τα μεγάλα ιστορικά βήματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης συντελέστηκαν στο παρελθόν, όποτε η Ευρώπη είχε τη φαντασία να προωθήσει την ενοποίηση σε διαφορετικούς τομείς ζητημάτων, που είχαν τη δυνατότητα να παραγάγουν οφέλη για όλους (αν και όχι απαραίτητα ισόποσα ή συμμετρικά). Να λειτουργήσουν ως παίγνια θετικού αθροίσματος, ως "win-win".

Αυτό έγινε, για παράδειγμα, στη δεκαετία του ’80, όταν η ενιαία αγορά, η οποία θα είχε κατεξοχήν οφέλη για τις πιο ανεπτυγμένες οικονομίες, συνδυάστηκε με τα διαρθρωτικά ταμεία, με τις περι- φερειακές πολιτικές, οι οποίες ωφελούσαν κατεξοχήν τις περιφερειακές οικονομίες. Κι έτσι προέκυψε ένα "πακέτο" από το οποίο έβγαιναν όλοι κερδισμένοι.

Η μεγάλη πρόκληση είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση, ακόμα και ακολουθώντας μια στρατηγική διαφοροποιημένης ολοκλήρωσης, να μπορεί να επινοήσει ξανά τέτοιου είδους μεγάλες συμφωνίες.5 Το γεγονός ότι έχουμε πολλά διαφορετικά ζητήματα στην ατζέντα τα οποία είναι επείγοντα και κρίσιμα βοηθά στην κατεύθυνση αυτή. Υπάρχει ένας εμπειρικός κανόνας στη διαπραγμάτευση: όταν έχεις πολύ δύσκολα ζητήματα να επιλύσεις, πρόσθεσε και άλλα στην ατζέντα. Εκτός από την κρίση της Ευρωζώνης, εκτός από την περαιτέρω ενοποίηση σε διάφορους τομείς της ενιαίας αγοράς, έχουμε το μεταναστευτικό, το προσφυγικό, έχουμε την ανάγκη για μια ισχυρότερη παρουσία της Ευρώπης στην εξωτερική και αμυντική πολιτική, στο πεδίο της ασφάλειας. Η ευρεία αυτή ατζέντα παρέχει τη δυνατότητα για τέτοιου είδους συμφωνίες που θα μπορούσαν να ενσωματώσουν όλους –ή να ενσωματώσουν όσο γίνεται περισσότερους–, παράγοντας μέσα από αμοιβαίους και διορατικούς ορθολογικούς συμβιβασμούς ωφέλειες για κάθε χώρα, αν και διαφορετικού περιεχομένου.

Πρέπει να μπορέσει η Ευρωπαϊκή Ένωση να επινοήσει αυτές τις μεγάλες συμφωνίες, αυτά τα "grand bargains", για να γεφυρώσει τη μεγάλη απόκλιση διακρατικών συμφερόντων, και να αυξήσει την προστιθέμενη αξία της Ένωσης. Ελπίζω να το κάνει εγκαίρως, εκμεταλλευόμενη την παρούσα ευνοϊκή συγκυρία, κι όχι υπό το απειλητικό φάσμα της επόμενης μεγάλης ευρωπαϊκής κρίσης.

Παραπομπές

1Mazower, M. (1998). Dark Continent: Europe’s 20th Century. New York: Alfred A. Knopf.

2Brunnermeier, M. K., Lang eld, S., Pagano, M., Reis, R., Van Nieuwerburgh, S., Vayanos, D. (2016). “ESBies: Safety in the tranches”, ESRB Working Paper 21, September.

3"Ομιλία για την Κατάσταση της Ένωσης το 2017". Διαθέσιμο εδώ.

4"Completing Europe’s Economic and Monetary Union – policy package". Διαθέσιμο εδώ.

5Βλέπε, για παράδειγμα, τη διατύπωση μιας τέτοιας μεγάλης "συμφωνίας-πακέτου" στην πρόταση "Νέο Σύμφωνο για την Ευρώπη" ("Re-energising Europe: A package deal for the EU27 – Third New Pact for Europe report", Νοέμβριος 2017), προϊόν συλλογικής διαβούλευσης ενός δικτύου σημαντικών πανευρωπαϊκών ινστιτούτων και "δεξαμενών σκέψης" (think tanks). Διαθέσιμο εδώ.